זמן קריאה: 5 דקות

כך זה עובד בעולם: מי רשאי להתמודד בבחירות ומי מחליט על זה?

מבוא: הזכות להתמודד היא חלק מהדמוקרטיה

ב־27 באוקטובר אזרחי ישראל יבחרו את נציגיהם לכנסת. אבל עוד לפני שמגיעים לקלפי, יש שאלה מוקדמת יותר: מי בכלל רשאי להיות מועמד בבחירות?

השאלה הזאת נמצאת בימים אלה במרכז השיח הציבורי בישראל. לקראת הבחירות לכנסת ה־26 הוגשו בקשות לפסילת מועמדים ורשימות, והוועדה המרכזית דנה בין היתר בפסילת עופר כסיף, סמי אבו שחאדה, רע"ם והרשימה המשותפת. ההחלטות הנוגעות למועמדים אינן סופיות ודורשות אישור של בית המשפט העליון.

הזכות לבחור ולהיבחר היא זכות בסיסית במדינה דמוקרטית.

מצד שני, המדינה רוצה לשמור על תקינות השלטון, להגן על המדינה והחברה ועל הסדר הדמוקרטי עצמו. מתוך העקרונות האלה למדינה יש זכות לשלול את הזכות של אדם או מפלגה להיבחר. 

האתגר החוקתי הוא למצוא את האיזון בין ההגנה על האינטרסים האלה לבין שמירה על תחרות פוליטית פתוחה ועל זכותם של האזרחים לבחור את נציגיהם.

ברגע שקבענו את העיקרון שניתן לשלול את זכותו של אדם להיבחר עולה השאלה: מי מחליט?

האם הפוליטיקאים עצמם צריכים להחליט מי יוכל להתמודד מולם? האם ההכרעה צריכה להיות בידי ועדת בחירות מקצועית? בית משפט? רשות מנהלית? או אולי שילוב של כמה גורמים, עם אפשרות לערער ולבקר את ההחלטה?

במאמר הזה נצא אל מחוץ לישראל ונבדוק כיצד מדינות שונות בעולם מתמודדות עם השאלות האלה: אילו מגבלות הן מציבות על ההשתתפות הפוליטית, ובידי מי הן מפקידות את הכוח להפעיל אותן?

מי בכלל רשאי להתמודד?

כדי לבחון את השאלה הזו בדקנו שני נושאים בפרויקט השוואת חוקות העולם:

  1. מגבלות על מפלגות
  2. כשירות להיות מועמד לפרלמנט

מגבלות על מפלגות

החוקות של המדינות השונות מתחלקות לשתי גישות לגבי יחסן למפלגות:

  1. החוקה מבטיחה את זכות ההתאגדות והזכות לבחור ולהיבחר אך משאירה את נושא המפלגות למחוקק, כלומר הפרלמנט קובע את החוקים לגבי אופן ההתנהלות של מפלגות ועילות לפסילתן. דוגמאות לגישה הזו הן ארצות הברית, קנדה, שוודיה ויפן
  2. מעבר להבטחת הזכויות, החוקה עצמה מגדירה מהי מפלגה, כיצד עליה להתנהל, אילו עקרונות עליה לכבד, ובמקרים מסוימים גם אילו מפלגות אסורות. דוגמאות לגישה הזו הן ברזיל, גרמניה, ואלג'יריה.

כשירות להיות מועמד לפרלמנט

גם ביחסן לכשירות מועמדים יש מספר גישות:

  1. החוקה מעגנת את הזכות של כל אדם להיות מועמד לתפקיד ציבורי ומשאירה את קביעת המגבלות למחוקק. דוגמאות לגישה זו יש בחוקות של דרום קוריאה, פורטוגל, סלובניה ורואנדה.
  2. החוקה קובעת מגבלות של גיל, אזרחות ו/או תושבות למועמד לפרלמנט. דוגמאות לגישה זו יש בחוקות של בליז, גאנה, ארמניה (אף דורשת ידיעת השפה הארמנית) וג'מייקה.
  3. מעבר למגבלות שצוינו בסעיף 2, החוקה קובעת תנאים נוספים לפסילה של מועמד.

דוגמאות לתנאים לפסילת מועמד בחוקות שונות:

בחוקה של טנזניה, סעיף 67, יש רשימה די רחבה של תנאים שפוסלים אדם מהתמודדות לפרלמנט:

  • יש לו אזרחות של מדינה אחרת, או שהוא רוכש מרצונו אזרחות כזאת.
  • הוא הוכרז באופן רשמי, בהתאם לחוק, כמי שאינו כשיר מבחינה נפשית.
  • הוא הורשע בבית משפט בטנזניה ונידון למוות או למאסר של יותר משישה חודשים בגין עבירה הכרוכה בחוסר יושר.
  • במהלך חמש השנים שקדמו לבחירות הוא הורשע ונידון למאסר בגין עבירה הכרוכה בחוסר יושר או בהפרת חוק האתיקה של מנהיגי ציבור.
  • הוא בעל עניין בחוזה ממשלתי, והוא הפר מגבלות מיוחדות שנקבעו בחוק לגבי אותו חוזה.
  • הוא מחזיק במשרה בכירה בשירות המדינה, למעט משרות שהחוקה מאפשרת לנושא שלהן להתמנות לחבר פרלמנט.
  • לפי חוק העוסק בעבירות בחירות, הוא נפסל מלהירשם כבוחר או מלהצביע בבחירות לפרלמנט.

החוקה של תאילנד מגדירה גם עילות הקשורות ל- "טוהר המידות" שבגללן ניתן לפסול מועמד:

  • שימוש בסמים: אדם המכור לסמים.
  • פשיטת רגל: אדם שנמצא בפשיטת רגל, או שהוכרז פושט רגל עקב מרמה.
  • שלילת זכות הבחירה: מי שנשללה ממנו הזכות לבחור, בהתאם לעילות מסוימות בסעיף 100.
  • מאסר בהווה: מי שנידון למאסר ונמצא במעצר מכוח צו בית משפט.
  • הרשעה ומאסר בעבר: מי שסיים לרצות עונש מאסר לפני פחות מחמש שנים ממועד הבחירות, למעט עבירות רשלנות ועבירות קלות.
  • שחיתות בשירות הציבורי: מי שפוטר או הודח משירות המדינה, מגוף ממשלתי או מחברה ממשלתית בשל ביצוע לא־ישר של תפקידו או שחיתות.
  • עושר בלתי מוסבר: מי שבית משפט הורה על העברת נכסיו למדינה בשל התעשרות חריגה או גידול חריג בנכסים.

במדינות בהן החוקה אינה מציינת עילות לפסול מועמדים, יש הרבה פעמים חקיקה של הפרלמנט למטרה זו. בגרמניה לדוגמה אדם אינו כשיר להיבחר אם:

  • הוא משולל זכות בחירה מכוח פסק דין;
  • או שהוא משולל, מכוח פסק דין, את הזכות להיבחר או את היכולת לכהן במשרה ציבורית.

כלומר, החוק קושר את הפסילה בעיקר לשלילת זכויות פוליטיות באמצעות החלטה שיפוטית, ולא מונה בעצמו קטלוג רחב של עבירות. בגרמניה אם כן הכוח לשלול זכותו של אדם להציג מועמדות לבית הנבחרים נמצאת בידי בית המשפט, וזה מביא אותנו לשאלה השניה: בידי מי נתונה ההחלטה לפסול מועמד?

בידי מי הסמכות לפסול מועמד?

כשמסתכלים על מדינות שונות בעולם, מזהים כמה מודלים מוסדיים שונים לשאלה מי מוסמך לקבוע שאדם אינו רשאי להתמודד. ההבדל החשוב הוא לא רק מי חותם על ההחלטה, אלא גם האם הבדיקה נעשית לפני הבחירות או לאחריהן, והאם גוף שיפוטי נכנס לתמונה רק בעקבות עתירה או כחלק מובנה מההליך.

1. ועדת בחירות בודקת כשירות ורשאית לפסול מועמד

בדרום אפריקה, על פי חוק הבחירות, Electoral Act 73 of 1998, ועדת הבחירות בודקת התנגדויות שהוגשו כלפי מועמדים והיא מכריעה. למועמד יש זכות לערער לבית המשפט.

2. בית משפט חוקתי הוא הגורם המרכזי שמכריע בכשירות

בצרפת סמכויות בדבר אי־כשירות של חברי האספה הלאומית נתונות למועצה החוקתית. למשל, החוק מאפשר למועצה החוקתית להכריז על מועמד כבלתי כשיר בעקבות הפרות חמורות של כללי מימון הבחירות או בעקבות מניפולציות שנועדו לפגוע בכנות הבחירות. אם המועמד כבר נבחר, המועצה יכולה לבטל את בחירתו. 

3. הפרלמנט עצמו הוא שמכריע

בארצות הברית החוקה קובעת במפורש: כל אחד מבתי הקונגרס הוא שמכריע לגבי הבחירות, תוצאות הבחירות והכשירות של חבריו שלו. זה מופיע בסעיף I, סעיף 5. אולם המודל האמריקאי אינו נותן לקונגרס חופש מוחלט לפסול מועמד. בית המשפט העליון קבע ב־(Powell v. McCormack 1969) שיש להתיחס לתנאי הכשירות שקבעה החוקה עצמה. לכן בית הנבחרים אינו יכול להוסיף בעצמו תנאי כשירות חדשים או לפסול נבחר משום שהוא אינו מוצא חן בעיניו.

4. מודל משולב: כמה גופים מוסמכים, בהתאם לסוג הפסילה

בצרפת לא כל פסילה עוברת באותו מסלול: תנאי כשירות רגילים נבדקים בדיקה מנהלית. הפרות מסוימות נבדקות בבית משפט מנהלי. הפרות הקשורות לבחירות/מימון או תוקף הבחירה נבדקות במועצה החוקתית. מחלוקת מיושבות בהליך שיפוטי בהתאם לסוג ההחלטה.

מה אומר החוק בישראל?

העילות שבגללן מבקשים כיום לפסול מועמדים לכנסת ה־26 מעוגנות בסעיף 7א לחוק־יסוד: הכנסת. הסעיף חל גם על רשימת מועמדים וגם על מועמד יחיד.

שלוש העילות הן:

  1. שלילת קיומה של מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית.
  2. הסתה לגזענות.
  3. תמיכה במאבק מזוין של מדינת אויב או של ארגון טרור נגד מדינת ישראל.

האם מנגנון של מניעת השתתפות בבחירות מטעמים מהותיים הנוגעים לעמדותיו או למעשיו של מועמד קיימים גם במדינות אחרות?

כן. לדוגמה, בחוקת ארה"ב תיקון 14 סעיף 3 יש פסקה הפוסלת חוקתית מהחזקה במשרה ציבורית כאשר מתקיימים יחד שני תנאים:

  1. האדם נשבע בעבר לתמוך בחוקת ארה"ב במסגרת אחד מהתפקידים המפורטים בסעיף: חבר קונגרס, בעל תפקיד פדרלי, חבר בית מחוקקים של מדינה, או בעל תפקיד ביצועי/שיפוטי במדינה.
  2. לאחר מכן הוא השתתף במרד או בהתקוממות נגד ארה"ב, או נתן "סיוע או נחמה" לאויביה.

במקרה כזה האדם מנוע מלהיות סנאטור, נציג בבית הנבחרים, אלקטור לנשיא או סגן נשיא, או להחזיק במשרה אזרחית או צבאית בארה"ב או במדינה.

לסיכום

מעבר להבדלים בין המדינות, ההשוואה מעלה שתי שאלות חוקתיות שונות: מה ראוי לעגן בחוקה, ומה אפשר להשאיר למחוקק? עילות פסילה שנוגעות לכללי היסוד של המשחק הדמוקרטי נוטות לקבל מעמד חוקתי, משום שהן אמורות להיות יציבות ולא להשתנות בכל מערכת בחירות לפי הרוב הפוליטי של אותה תקופה. מנגד, תנאים טכניים או כאלה שמושפעים מהמציאות המשתנה, כמו פרטי כשירות, מועדי כהונה או הסדרים הנוגעים לעבירות ולמשרות ציבוריות, יכולים להישאר למחוקק. ככל שעילת הפסילה נוגעת ישירות לתוכן פוליטי או להגבלת התחרות עצמה, עולה החשיבות של הגדרה מדויקת וברורה שלה בחוקה, כדי למנוע מצב שבו הרוב יכול לשנות את כללי המשחק כדי להרחיק יריבים פוליטיים.

שאלה נוספת היא מי מקבל את הכוח להפעיל את הכללים האלה. כאן השיקול המרכזי הוא יצירת איזון בין עצמאות לבין אחריותיות: גוף פוליטי עלול להיות בעל אינטרס בפסילת יריביו, בעוד גוף מקצועי או שיפוטי עשוי לספק מרחק גדול יותר מהתחרות הפוליטית, אך גם הוא מפעיל כוח משמעותי על הזכות לבחור ולהיבחר. לכן מדינות שונות משלבות בין כמה גורמים: רשות בחירות שבודקת את המועמדות, בית משפט שמכריע במחלוקות, ולעיתים גם פרלמנט שמוסמך להכריע בכשירות חבריו. ההשוואה מלמדת שאין כאן רק שאלה של איזו עילת פסילה המדינה בוחרת, אלא גם של מי מוסמך להפעיל אותה, באיזה שלב, ובאיזה מנגנון ביקורת וערעור.

מאמרים נוספים

כך זה עובד בעולם: דמוקרטיה מתגוננת – איך מגינים על החירות בלי לאבד אותה?

זמן קריאה: 7 דקותכך זה עובד בעולם: דמוקרטיה מתגוננת – איך מגינים על החירות בלי לאבד אותה? דמוקרטיה ליברלית מבוססת על ההכרה בכך שלאזרח עומדות חירויות וזכויות יסוד, ובהן חופש הביטוי, ההתאגדות וההתכנסות. תפקידה של המדינה

קרא עוד »

כך זה עובד בעולם: מי מפרש את החוקה – ומי ממנה אותו?

זמן קריאה: 3 דקותמי באמת שולט בחוקה, הגוף המכונן או מי שמפרש אותה? מאחורי הקלעים של כל דמוקרטיה פועל מנגנון שקובע לא רק מה אומרת החוקה, אלא מה המשמעות של זה בפועל. המאמר סוקר פתרונות הנהוגים במדינות שונות: מי הגוף שמפרש את החוקה, ומה אופן מינוי חבריו.

קרא עוד »

כך זה עובד בעולם: למי, מתי ואיך מותר לשנות את החוקה?

זמן קריאה: 4 דקותחוקה אינה מסמך נצחי – היא גוף חי שצריך להתפתח עם הזמן. אבל אם כל ממשלה יכולה לשנות אותה בקלות כמו שמשנים חוק רגיל, היא מאבדת את ייחודה ויכולתה להגן על הערכים שמוגדרים בה. מכאן נשאלת שאלה מרכזית לגבי כל חוקה בעולם: עד כמה קשה לשנות אותה?

קרא עוד »

רוצים להבין מה באמת קורה פה?

קבלו ניתוח חוקתי חד למייל, פעם בחודש. בלי ספאם.

רוצים להבין מה באמת קורה פה?

קבלו ניתוח חוקתי חד למייל, פעם בחודש. בלי ספאם.