האם חברי הכנסת באמת מייצגים אתכם? המאמר הזה מפרק את אחת ההנחות הבסיסיות של הדמוקרטיה הישראלית, וחושף את הפער בין מה שמוכרים לנו לגבי הבחירות לבין המציאות. התוצאה היא תמונה מורכבת ואולי גם הסבר מטריד לשאלה למה הציבור הולך ומאבד אמון במערכת הפוליטית.
בכל מערכת בחירות חוזרת אותה הנחת יסוד: אזרחי ישראל בוחרים את נציגיהם לכנסת. זהו אחד מעמודי התווך של הדמוקרטיה. אך מה בעצם פירוש המילה “נציגים”?
האם מדובר באנשים שהציבור בוחר בהם ישירות?
האם מדובר באנשים שפועלים לבטא את רצון הבוחרים?
ואולי מדובר גם בגוף שאמור לשקף בהרכבו את פני החברה כולה?
כדי לענות על השאלות הללו צריך לבחון מקרוב את האופן שבו חברי הכנסת מגיעים למקומם, ואת האופן שבו הם פועלים לאחר מכן.
הציבור אמנם מצביע בבחירות, אך הוא אינו בוחר באנשים אלא במפלגות. מועמדי המפלגה לכנסת נקבעים במנגנונים מפלגתיים.
וגם לאחר שנבחרו, לא תמיד ברור את מי הם באמת מייצגים: הציבור הרחב, המצביעים למפלגה שלהם, או לגורמים שקבעו את מקומם ברשימה.
הבה נבחן אם כן עד כמה הכנסת אכן ממלאת את תפקידה כמוסד מייצג דרך שלוש שאלות שונות:
שיטת הבחירות בישראל היא בחירות ארציות (בניגוד למדינות בהן יש אזורי בחירה) ויחסיות (כל מפלגה מקבלת מספר מנדטים לפי יחס הקולות שקיבלה). האזרח מצביע עבור מפלגה, והרשימות של המפלגות הן רשימות סגורות כלומר לבוחר אין השפעה עליהן ביום הבחירות. מי שנכנס לכנסת הם המועמדים לפי סדר הופעתם ברשימה.
הרעיון העומד בבסיס שיטה זו הוא רעיון אידאולוגי מובהק: הבוחר אינו אמור לבחור אדם, אלא דרך. ההצבעה למפלגה אמורה לשקף העדפה של תפיסת עולם, מדיניות וסדר עדיפויות ציבורי. בהתאם לכך, בעבר המפלגות בישראל נשענו על מצעים סדורים ומפורטים, והנציגים שנבחרו מטעמן נתפסו כשליחים לקידום אותה אידאולוגיה.
אלא שלאורך השנים תפיסה זו נשחקה. המערכת המפלגתית הפכה פחות יציבה, ומפלגות רבות אינן עוד מסגרת אידאולוגית ארוכת טווח אלא התארגנות סביב מנהיג. מפלגות קמות לעיתים ערב בחירות, מצליחות למשוך קולות מכוח אישיותו של העומד בראשן, ולעיתים נעלמות כעבור מערכת בחירות אחת או שתיים. ההתמקדות באישיותו של המנהיג באה על חשבון כתיבה של מצע מפורט. התופעה הזו בולטת במיוחד בצד האופוזיציוני של המפה הפוליטית, אבל לא רק.
במקביל, גם הקשר בין אידאולוגיה מוצהרת לבין פעולה פוליטית בפועל נחלש. הדוגמה הבולטת ביותר בשנים האחרונות – המכונה לא פעם "מעשה בנט" – המחישה כיצד מהלכים פוליטיים יכולים לסטות באופן משמעותי מהציפיות שגיבשו הבוחרים על בסיס הצהרות קודמות. כאשר הפער בין ההצהרה לבין המעשה גדל, גם ההנחה שהצבעה למפלגה היא הצבעה לדרך – מתערערת.
במצב זה, המשמעות הפורמלית של השיטה נותרת בעינה, אך המשמעות המהותית שלה נשחקת:
הבוחר ממשיך להצביע לרשימה, אך הקשר בין הרשימה לבין אידאולוגיה יציבה וברורה נעשה רופף יותר ויותר.
ובתוך כך נשארת עובדה בסיסית אחת:
הבוחר קובע כמה מנדטים תקבל מפלגה – אך אינו קובע מי יהיו חברי הכנסת בפועל.
כלומר, שיטת הבחירות יוצרת ניתוק כפול:
גם בין הבוחר לבין הנבחרים עצמם, וגם – במידה הולכת וגוברת – בין הבוחר לבין המשמעות האידאולוגית של בחירתו.
אם הציבור לא בוחר את חברי הכנסת, השאלה הקריטית היא: מי כן?
בישראל אין שיטה אחידה. כל מפלגה קובעת לעצמה כיצד לבחור את מועמדיה (המכון הישראלי לדמוקרטיה):
השיטות המקובלות בישראל הן:
להלן מיפוי של המפלגות המרכזיות בכנסת היוצאת (בקירוב, על בסיס הפרקטיקות הידועות בשנים האחרונות):
כאשר מתרגמים את הטבלה הזו למספרים אפקטיביים, מתקבלת תמונה חדה:
במילים אחרות:
חלק משמעותי מחברי הכנסת בישראל אינם תוצאה של בחירה רחבה – אלא של החלטה של קבוצה קטנה מאוד.
גם כאשר ברור שהציבור אינו קובע ישירות את זהות חברי הכנסת, עולה השאלה הבאה:
מי כן משפיע על קביעת הרשימות ומה מניע אותם?
התשובה משתנה בהתאם לשיטת הבחירה בתוך המפלגה, אך בשני המקרים מתברר כי מאחורי הרשימה פועלים מנגנוני כוח מובחנים.
במפלגות המקיימות פריימריז, לכאורה מדובר במנגנון הדמוקרטי ביותר:
חברי המפלגה בוחרים את המועמדים. אלא שבפועל, גם כאן ההשפעה אינה שוויונית, והיא מתווכת דרך שלושה גורמים מרכזיים:
לכן גם בפריימריז בהם לכאורה ההליך פתוח יותר, בפועל הוא מושפע במידה רבה ממשאבים, ארגון ויכולת גיוס.
במפלגות ללא פריימריז, קביעת הרשימה מתבצעת על ידי יו"ר המפלגה או קבוצה מצומצמת.
כאן מוקד ההשפעה שונה, אך אינו פחות משמעותי.
מהם השיקולים המרכזיים?
אך מעבר לשיקולים הרשמיים, ישנם גם מוקדי השפעה חיצוניים:
מי משפיע על מקבלי ההחלטות?
כלומר, גם כאשר ההחלטה מרוכזת ביד אחת היא אינה מתקבלת בוואקום, אלא בתוך מערכת של לחצים, אינטרסים ושיקולים טקטיים.
ברמה הפורמלית:
כן. הציבור בוחר מפלגות, והמפלגות שולחות נציגים לכנסת.
ברמה האמפירית:
הציבור כמעט ואינו משפיע על זהות חברי הכנסת עצמם.
ברמה המהותית:
במקרים רבים, חברי הכנסת הם תוצר של:
ולכן, השאלה “האם חברי הכנסת הם נבחרי הציבור” אינה שאלה טכנית – אלא שאלה מהותית על טיבה של הדמוקרטיה הישראלית.
ראינו שחברי הכנסת אינם בדיוק נבחרי הציבור, אך גם אם נקבל את מנגנון הבחירה הקיים כחלק מכללי המשחק הדמוקרטיים, נשארת שאלה בסיסית יותר: את מי הם מייצגים לאחר שנבחרו?
המילה "נציג" נראית לכאורה פשוטה וברורה, אך במדע המדינה קיימות תפיסות שונות לגבי משמעות הייצוג. לכל תפיסה יש תשובה אחרת לשאלה מה מצופה מחבר פרלמנט לעשות: האם עליו לשקף את רצון הבוחרים, להפעיל שיקול דעת עצמאי, או לפעול כנציג של גוף פוליטי רחב יותר כלומר המפלגה.
להלן שלוש תפיסות שונות המקובלות במדעי המדינה להגדרת המונח נציג ציבור. לכל תפיסה יש מבחן שבודק עד כמה הנציג מייצג נאמנה את האזרח שהצביע לו.
לפי התפיסה הזו, האזרח מאציל את הקול שלו לחבר הכנסת. תפקיד הנציג אינו להחליט עבור האזרח, אלא להביא לידי ביטוי את העמדות והרצונות של האזרח. הבוחרים מעניקים לנציג "מנדט" לפעול בשמם בהתאם לעמדות שהציג במהלך הבחירות. כאשר חבר הכנסת פועל בניגוד לעמדות אלה, עולה שאלה לגבי מידת הנאמנות שלו לבוחריו.
לפי תפיסה זו, מבחן הייצוג הוא:
עד כמה פעולותיו של חבר הכנסת משקפות את רצון הציבור שבחר בו?
לפי תפיסה זו, חבר הכנסת אינו רק שליח טכני של רצון הבוחרים, אלא אדם שנבחר כדי להפעיל שיקול דעת לטובת כלל הציבור. הנציג מקבל סמכות להחליט גם בנושאים שלא היו ידועים בזמן הבחירות, והוא אינו מחויב תמיד לעמדת הרוב בקרב בוחריו. האחריות שלו היא לשקול את טובת המדינה, את האינטרס הציבורי הרחב ואת ההשלכות ארוכות הטווח של החלטותיו.
לפי תפיסה זו, מבחן הייצוג הוא:
האם חבר הכנסת מקבל החלטות מתוך אחריות ציבורית ושיקול דעת עצמאי?
במערכות המבוססות על בחירות מפלגתיות, קיימת גם תפיסה שלפיה חבר הכנסת אינו מייצג בעיקר את הבוחר היחיד או את הציבור הרחב, אלא את המפלגה שבמסגרתה נבחר. לפי תפיסה זו, האזרח בוחר דרך פוליטית. חבר הכנסת קיבל את מקומו בזכות הרשימה שאליה השתייך, ולכן מחויב למצע המפלגה, להחלטותיה ולכיוון הפוליטי שלה. גישה זו מתממשת הרבה פעמים במשמעת סיעתית הדורשת מחבר הכנסת ליישר קו ולהצביע על פי החלטת המפלגה.
לפי תפיסה זו, מבחן הייצוג הוא:
האם חבר הכנסת פועל בהתאם לערכים, לעקרונות ולמדיניות שלשמה נבחרה המפלגה?
נבחן את הכנסת הישראלית מול שלוש תפיסות הייצוג:
בישראל שיטת הרשימות הסגורות יוצרת מצב שבו האזרח מצביע למפלגה ולא לאדם מסוים. לכן הקשר בין חבר הכנסת לבין הבוחר חלש יחסית. בנוסף, לאחר הבחירות אין מנגנון שמאפשר לבוחר להעניש חבר כנסת מסוים על פעולותיו או לתגמל אותו על פעילותו. חבר הכנסת אינו תלוי בבוחריו באופן ישיר, אלא בעיקר במנגנון שהכניס אותו לרשימה ובמיקומו בה.
לכן, במודל של נציג כשליח הבוחר, קיים פער משמעותי: חבר הכנסת אמנם נבחר במסגרת מפלגה שקיבלה את קולות הציבור, אך הקשר האישי בין הנבחר לבין ציבור הבוחרים שלו מצומצם.
מצד אחד, חברי הכנסת נהנים מחופש הצבעה ומסמכות חוקית לפעול לפי שיקול דעתם. מצד שני, בפועל המערכת הפוליטית בישראל מאופיינת במשמעת סיעתית גבוהה. חבר כנסת הסוטה באופן משמעותי מקו המפלגה עלול לאבד את מקומו ברשימה בבחירות הבאות. לכן, גם כאשר קיימת לו סמכות פורמלית להפעיל שיקול דעת עצמאי, קיימים תמריצים חזקים לפעול בהתאם לעמדת ההנהגה.
מצב זה יוצר מתח מובנה:
האם חבר הכנסת הוא נציג עצמאי של הציבור, או חבר צוות המחויב להחלטות המפלגה?
מבין שלוש התפיסות, נראה כי מודל הייצוג המפלגתי הוא הקרוב ביותר לאופן שבו המערכת הישראלית פועלת בפועל.
הבוחר הישראלי מצביע למפלגה, והמפלגה היא שמרכיבה את הרשימה, קובעת את סדר המועמדים ומעניקה להם את הכניסה לכנסת. בהתאם לכך, טבעי שחברי הכנסת יהיו מחויבים במידה רבה לקו המפלגתי.
אלא שגם כאן עולה שאלה נוספת: כאשר מפלגות הופכות פחות אידאולוגיות ויותר פרסונליות, וכאשר מפלגות רבות מזוהות בעיקר עם מנהיג יחיד – האם חבר הכנסת עדיין מייצג רעיון פוליטי משותף, או בעיקר את הנהגת המפלגה?
המסקנה העולה היא שחברי הכנסת בישראל ממלאים באופן חלקי בלבד את שלושת מודלי הייצוג.
חברי הכנסת לא ממש נבחרים ע"י הציבור וגם לא ממש מייצגים אותו מבחינת רצון הציבור, שיקול דעת ואחריות ציבורית. האם לפחות הכנסת דומה לציבור שהיא אמורה לייצג? כאן אנחנו לא בוחנים איך הם נבחרו או מה הם עושים, אנחנו שואלים מי הם. במובן הזה, הכנסת אמורה להוות מעין מדגם מייצג או תמונת מראה של החברה הישראלית: שילוב של קבוצות, זהויות ורקעים שמרכיבים יחד את הציבור.
כאשר מדברים על מדגם מייצג, הכוונה אינה לדמיון מושלם, אלא להתפלגות סבירה של מאפיינים מרכזיים:
השאלה האם הכנסת היא מדגם מייצג אינה רק שאלה תיאורית, אלא גם נורמטיבית:
האם בכלל ראוי או חשוב שהיא תהיה כזו?
יש לכך שלושה נימוקים מרכזיים.
ראשית, לגיטימציה דמוקרטית.
כאשר אזרחים רואים את עצמם או אנשים כמוהם בתוך מוסדות השלטון, תחושת השייכות והאמון במערכת מתחזקת. לעומת זאת, כאשר הכנסת נתפסת כרחוקה, הומוגנית או אליטיסטית, האמון הציבורי נשחק.
שנית, איכות קבלת ההחלטות.
הרכב מגוון מביא איתו מגוון נקודות מבט, ניסיון חיים וידע.
מדיניות הנקבעת על ידי קבוצה הומוגנית עלולה לפספס צרכים של קבוצות אחרות – לא מתוך כוונה, אלא פשוט מתוך חוסר היכרות.
שלישית, סדר היום הציבורי.
נושאים אינם עולים לדיון מעצמם; הם מועלים על ידי אנשים.
כאשר קבוצות מסוימות אינן נוכחות בכנסת, הסוגיות החשובות להן נוטות להידחק לשוליים.
במבט ראשון, הכנסת הישראלית דווקא מציגה מידה לא מבוטלת של גיוון:
אולם מבט עמוק יותר מגלה פערים ברורים:
יש ייצוג יתר של אליטות. חברי הכנסת מגיעים פעמים רבות מרקע דומה יחסית: משפטנים, אנשי תקשורת, פעילים פוליטיים ואנשי מנגנון מפלגתי.
יש ייצוג חסר של קבוצות חלשות. אוכלוסיות בעלות פחות כוח פוליטי, כלכלי או ארגוני מתקשות להגיע לעמדות ריאליות ברשימות.
יש פערים מגדריים ואזוריים. למרות השיפור, נשים עדיין אינן מיוצגות באופן פרופורציונלי, וכך גם תושבי הפריפריה.
באופן מעניין, דווקא השיטה המפלגתית, שנועדה לייצג רעיונות וקבוצות, מייצרת תוצאה כפולה: מצד אחד, היא מאפשרת ייצוג למגזרים דרך מפלגות מגזריות. מצד שני, בתוך כל מפלגה מתקיים סינון פנימי שמצמצם את הגיוון. כלומר, הייצוג מתקיים ברמת המפלגות אך נפגע ברמת האנשים.
אם נחזור לשאלת היסוד האם הכנסת משקפת את הציבור, התשובה היא: באופן חלקי בלבד.
להלן פרק סיכום שמאגד את שלושת הרבדים שנבחנו לאורך המאמר, ומחבר אותם לשאלת האמון והלגיטימציה:
יצאנו משאלה פשוטה לכאורה: האם חברי הכנסת הם נציגי הציבור.
ראינו שמדובר למעשה בשלוש שאלות שונות שכל אחת מהן מאירה היבט אחר של הדמוקרטיה הישראלית: בחירת הנציג, למי הנציג נאמן, והאם הנציגים מהווים מדגם מייצג של האוכלוסייה.
בשורה התחתונה ראינו שחברי הכנסת אינם נבחרים באופן אישי ע"י הציבור, אינם בהכרח נאמנים לו, וגם אינם מייצגים באופן מהימן את כל גווני האוכלוסייה.
הניתוח הזה אינו מתקיים בוואקום. הוא מקבל ביטוי ברור בעמדות הציבור עצמו. על פי מדדי הדמוקרטיה של המכון הישראלי לדמוקרטיה לאורך השנים, רמת האמון של הציבור הישראלי בכנסת, במפלגות ובפוליטיקאים נמוכה באופן עקבי, ולעיתים אף נמוכה מאוד ביחס למוסדות אחרים.
נתונים אלה אינם מקריים. הם משקפים חוויה אזרחית רחבה של נתק: תחושה שההשפעה של הבוחר מוגבלת, שהנבחרים אינם בהכרח פועלים בשמו, ושמבנה המערכת אינו משקף אותו.
דמוקרטיה אינה נשענת רק על כללים פורמליים, אלא גם על לגיטימציה – ההכרה הציבורית בזכותו של השלטון למשול.
לגיטימציה כזו בנויה על שלושה יסודות מרכזיים:
כאשר המרכיבים הללו נחלשים נוצר סדק עמוק בלגיטימציה השלטונית.
מבחינה פורמלית, ישראל היא דמוקרטיה מתפקדת: מתקיימות בחירות חופשיות, יש ריבוי מפלגות, והכנסת פועלת כמוסד מחוקק.
אך מנקודת מבטו של האזרח, התמונה מורכבת יותר.
הפער בין מנגנוני הבחירה, אופני הייצוג והרכב הכנסת לבין תחושת הציבור הוא שמסביר, לפחות בחלקו, את רמות האמון הנמוכות.
אם הפער בין הציבור לבין נבחריו אינו מקרי אלא תוצאה של מבנה השיטה, הרי שגם הפתרון אינו אישי אלא מוסדי. שינוי אמיתי אינו טמון בבחירה כזו או אחרת בתוך הכללים הקיימים, אלא בבחינה מחודשת של הכללים עצמם. במובן הזה, השאלה שהמאמר מעלה אינה רק אבחנה, אלא הזמנה לדיון אזרחי רחב על עיצוב כללי המשחק הדמוקרטיים בישראל. במאמר על אחריותיות של נבחרי הציבור סקרנו כיצד מדינות דמוקרטיות שונות התמודדו עם הסוגיה הזו.
היום יותר מתמיד דחוף להסדיר בחוקה עקרונות מחייבים של ייצוג, אחריותיות ושקיפות, ולבחון מחדש את מערכת היחסים בין הבוחר לנבחר. זה אינו תיקון נקודתי אלא שינוי מבני. לשם כך, אנו באזרחים כותבים חוקה מקדמים כתיבה של "חוק יסוד: כינון חוקה" שיניע את התהליך. אנחנו לא יכולים לעשות את זה לבד. הצטרפו אלינו ותמכו בנו. רק ביחד נצליח.
