היחסים בין מומחים ואזרחים בתהליכי מעורבות אזרחים

מאת : יעל שחם-גפני

מאמר זה עוסק בתפקיד ובהשפעה של מומחים על גיבוש החלטות בדבר מדיניות אקלים, במסגרת תהליכי מעורבות אזרחים, תוך השוואת שני מקרים שונים של תהליכים דמוקרטיים:

1. האסיפה האזרחית האירית (ICA) – אסיפת אזרחים לאומית בנושא שינויי אקלים, שהתבססה על מצגות מומחים ודיונים פנים-אל-פנים.
2. הערכת ערך השתתפותית (PVE) בהולנד – שיטה מקוונת שבה מעל 10,000 אזרחים השוו בין אפשרויות מדיניות על סמך מידע של מומחים.

הנקודה המרכזית היא השאלה: האם תהליכי השתתפות הציבור שמושפעים משמעותית ע"י דעות המומחים הם בעצם שיטה להקנות לגיטימציה להמלצות המומחים או שיש כאן דיאלוג אמיתי בין המומחים והאזרחים?

הנושא עלה בעקבות הצעה שעלתה לצוות חוק כינון חוקה, לשתף מומחים באסיפה המכוננת, וכן בעקבות שיחה שהיתה לי עם טל ירון בנושא.

התוכן מבוסס על שיחה עם chatGPT לגבי המאמר

van Beek, L., Mouter, N., Pelzer, P. et al. Experts and expertise in practices of citizen engagement in climate policy: a comparative analysis of two contrasting cases. Climatic Change 177, 10 (2024). https://doi.org/10.1007/s10584-023-03659-1

עיקרי התובנות:

🔹 תפקיד המומחים – מעורבותם בתהליכי שיתוף ציבור אינה נייטרלית; הם מעצבים את אפשרויות המדיניות הזמינות ואת הדיונים הציבוריים.
🔹 השפעה על התהליך – בארגון דיונים פיזיים (ICA) למומחים יש נוכחות מובחנת שיכולה להטות את הדיון, בעוד שבסביבה מקוונת (PVE) מידע המוצג כאובייקטיבי יכול להסתיר את השפעת הבחירות שעשו המומחים.
🔹 פתיחת אפשרויות לעומת צמצומן – שני התהליכים הובילו לצמצום אפשרויות המדיניות לאורך הדרך, אך באופן שונה: ICA אפשר למשתתפים לדון ביותר אפשרויות אך המלצותיהם הושפעו מאוד מהמומחים, ואילו PVE הציג סט אפשרויות מוגבל מראש אך אפשר ניתוח רחב של הערכים שהנחו את המשתתפים.
🔹 מסקנות למדיניות – כדי להבטיח השתתפות משמעותית, יש לתכנן בקפידה את תפקיד המומחים ואת אופן הצגת המידע כך שיתאפשר לאזרחים לתרום תרומה עצמאית ומושכלת.

בשורה התחתונה המסקנה היא שתהליכים אלה מהווים דיאלוג מוגבל שמשרת את המערכת:

📌 למרות שהייתה השפעה מסוימת לאזרחים, התהליכים עדיין הובלו בעיקר על ידי המומחים, שקבעו את מסגרת הדיון, בחרו את המידע והכתיבו את אופן עיבוד התוצאות.
📌 השתתפות האזרחים העניקה לגיטימציה לתהליך, אך לא אפשרה שינוי משמעותי במדיניות מחוץ לגבולות שהמומחים הציבו.
📌 מדובר במודל של "שיתוף ציבור מבוקר" – תהליך שמאפשר דיאלוג, אך שומר על השליטה בידי המומחים.

💡 אז מה זה בעצם? דיון פתוח או מתן לגיטימציה?

🔹 אם מחפשים תהליך שבו לאזרחים יש כוח אמיתי להכתיב מדיניות – אז התשובה היא שהתהליכים האלו משמשים יותר להקניית לגיטימציה להמלצות המומחים.
🔹 אם מסתכלים על זה כמערכת דיאלוגית מוגבלת, שבה המומחים עדיין מובילים אך פתוחים למשוב – אז אפשר לראות בכך תהליך של דיאלוג חלקי.

המשך המאמר מביא פירוט לגבי השאלות הבאות:

1. מה היתה ההשפעה של אופן בחירת המומחים?
2. כיצד השפיעו המומחים על ההמלצות הסופיות?
3. מה היתה השפעת האזרחים על ההמלצות הסופיות?

---

1. אופן בחירת המומחים

המאמר בוחן את אופן בחירת המומחים בשני התהליכים (ICA באירלנד ו-PVE בהולנד) ומדגיש כיצד תהליך הבחירה השפיע על מסגור המידע ועל תוצאות הדיונים.

1.1 בחירת המומחים בתהליך ICA (אירלנד)

כיצד נבחרו המומחים?

• קבוצה מיוחדת בשם (Expert Advisory Group EAG), אשר כללה שישה מומחים ממגוון תחומים (אקדמאים, מדענים, מומחי מדיניות), היא זו שבחרה את המומחים שהוזמנו להציג בפני האזרחים.
• ה-EAG קבעה איזה מידע ייחשב רלוונטי ומה יהיו גבולות הדיון, דבר שהשפיע על האפשרויות שעלו לדיון.
• חלק מהאזרחים יכלו להציע מומחים משלהם, אך החלטה סופית התקבלה על ידי ה-EAG, מה שהעניק לקבוצה זו השפעה משמעותית.

השפעה על הדיון

📌 המומחים שנבחרו היו בעיקר מהזרם המרכזי במדיניות האקלים, מה שצמצם את מגוון הדעות שעלו בדיונים.
📌 לא היו כמעט מומחים שביקרו את הגישה הקיימת של מדיניות האקלים האירית, למשל, לא הוזמנו מומחים מטעם קבוצות חקלאים שמתנגדים למס פחמן.
📌 האזרחים לא נחשפו לאלטרנטיבות שנויות במחלוקת או לגישות מחוץ לקונצנזוס, מה שסייע לעצב את ההמלצות בכיוון מסוים.

1.2 בחירת המומחים בתהליך PVE (הולנד)

כיצד נבחרו המומחים?

• צוות החוקרים שערך את ה-PVE (בהובלת מחברי המאמר) היה אחראי לגיבוש המידע ולבחירת המומחים שייעצו על המדיניות.
• הם התבססו על מחקרים קיימים, נתוני ממשלה, ודו"חות רשמיים, בעיקר ממוסדות כמו המשרד ההולנדי להערכת מדיניות סביבתית (PBL).
• לא התקיימה התייעצות ישירה עם האזרחים לגבי זהות המומחים או המידע שיוצג להם.

השפעה על הדיון

📌 המומחים שבחרו את אפשרויות המדיניות מיקדו את הדיון בפתרונות טכנו-כלכליים, ללא שיקולים חברתיים משמעותיים בתחילת התהליך.
📌 לא נכללו מומחים מגורמים חיצוניים שיכלו לאתגר את המדיניות הממשלתית (למשל, קבוצות סביבתיות רדיקליות או חוקרי כלכלה ביקורתיים).
📌 העובדה שהמידע הוצג כ"עובדתי" ומגובה בנתונים ממשלתיים יצרה תחושה שהוא בלתי ניתן לערעור, מה שהשפיע על מסגרת קבלת ההחלטות של המשתתפים.

1.3 השוואה בין תהליכי בחירת המומחים בשני המקרים

היבט	ICA (אירלנד)	PVE (הולנד)
מי בחר את המומחים?	קבוצת מומחים פנימית (EAG)	צוות החוקרים שערך את ה-PVE
שיתוף האזרחים בבחירה	חלקי בלבד – יכלו להציע מומחים אך לא לקבוע סופית	לא היה שיתוף – האזרחים קיבלו רק את המידע שהוכן מראש
מגוון המומחים	בעיקר מהממסד האקדמי והמדיניות הציבורית, עם ייצוג נמוך לקולות אופוזיציוניים	מומחים שהתבססו על נתוני ממשלה ומודלים כלכליים, ללא ייצוג לדעות חתרניות
השפעה על הדיון	כיוון את האזרחים לפתרונות מקובלים במדיניות האקלים	הציג את הנתונים כ"עובדתיים", מה שהגביל חשיבה ביקורתית

1.4 מסקנות מהמאמר על בחירת המומחים

✔ בחירת המומחים הייתה גורם מכריע בעיצוב מסגרת הדיון ותוצאותיו – המומחים לא רק סיפקו מידע, אלא גם קבעו אילו נושאים יהיו רלוונטיים ואילו לא.
✔ בשני המקרים, לא היה ייצוג רחב לדעות אלטרנטיביות או ביקורתיות על המדיניות הקיימת.
✔ תהליך בחירת המומחים הושפע משיקולים פוליטיים ומוסדיים, ולא היה שקוף לחלוטין למשתתפים.
✔ האזרחים קיבלו מידע שעבר סינון קפדני, מה שגרם לכך שהדיון לא היה פתוח לחלוטין, אלא הוגבל למסגרת שהמומחים קבעו.

📌 שורה תחתונה: למרות שהשיח נראה פתוח ודמוקרטי, בפועל, בחירת המומחים הייתה גורם שסינן והכתיב את כיוון ההמלצות בשני התהליכים

---

2. השפעת המומחים על ההמלצות הסופיות

2.1 כיצד ההמלצות של האסיפה האזרחית האירית (ICA) הושפעו מהמומחים?

א. תכנון המסגרת והגדרת גבולות הדיון

🔹 בחירת נושאים ומומחים: קבוצת מומחים ייעודית (Expert Advisory Group – EAG) הייתה אחראית על עיצוב מבנה הדיונים, בחירת המומחים שיציגו מידע לחברי האסיפה וגיבוש מסגרת הידע שסופק להם.
🔹 מיקוד בתחומים מסוימים: הדיון כוון מראש לעיסוק במגזרים ספציפיים (אנרגיה, תחבורה, חקלאות), מה שצמצם את טווח האפשרויות שעלו לדיון.

ב. השפעה דרך מתן מידע ובחירת פתרונות

🔹 מומחים סיפקו מידע טכני ושירטטו את גבולות האפשרויות למדיניות: המשתתפים קיבלו סקירות ממומחים לגבי גזי חממה, אפשרויות הפחתת פליטות ורגולציה סביבתית – מידע שהשפיע על האופן שבו הם ראו את הבעיה ואת הפתרונות האפשריים.
🔹 חלק מהמומחים תפקדו כ"סנגורים" של מדיניות מסוימת:
– למשל, כלכלן בכיר שהציג את חשיבות המיסוי על פליטות פחמן והשפיע על עיצוב אחת ההמלצות.
– מומחה תחבורה שהדגיש את החשיבות של תחבורה ציבורית והשפיע על העדפת מדיניות תומכת בכך.

ג. ניסוח ההמלצות עצמן

🔹 מומחים סייעו בגיבוש השאלות שעלו להצבעה:
– חברי האסיפה יכלו להציע הצעות, אך קבוצת המומחים והצוות המארגן עיבדו אותן לצורה הסופית.
– ראיון עם אחד מחברי הקבוצה המייעצת חשף כי "רוב ההמלצות שהצביעו עליהן חברי האסיפה גובשו בעיקר על ידי קבוצת המומחים" (ראיון 10).
🔹 נטייה לאמץ הצעות שהוצגו על ידי מספר מומחים:
– ניתוח המידע הראה כי כל 13 ההמלצות הסופיות של האסיפה שיקפו הצעות שעלו על ידי המומחים במהלך הדיונים.

ד. השפעה עקיפה דרך עיצוב ההקשר

🔹 הגדרת מומחים כסמכות מקצועית:
– המומחים הוצגו על ידי מנחה האסיפה כבעלי ידע סמכותי ומוביל בתחומם.
– ההיררכיה הפיזית בחדר – מומחים עמדו על במה בעוד האזרחים ישבו סביב שולחנות – חיזקה את תפיסת הסמכות שלהם.
🔹 חברי האסיפה הסתמכו על המומחים:
– רבים מהם ביקשו מהמומחים הכוונה ישירה בנוגע לאילו המלצות לתמוך בהן.
– חבר אסיפה אמר: "הרבה פעמים ביקשנו מהמומחים להגיד לנו מה להמליץ – אנחנו לא יודעים מספיק בנושא הזה." (ראיון 11).

מסקנה: למרות שהאסיפה תוכננה כמנגנון להעצמת אזרחים בקבלת החלטות מדיניות, בפועל, המומחים מילאו תפקיד משמעותי בעיצוב התהליך והתוצאה. ההמלצות שיקפו במידה רבה את הפתרונות שהוצגו על ידי המומחים, וההשפעה שלהם גברה בשל עיצוב המידע, הצגת האלטרנטיבות והאופן שבו הוגדרו תפקידי המשתתפים והדוברים.

2.2 כיצד ההמלצות של תהליך PVE הושפעו מהמומחים?

א. השפעה באמצעות עיצוב מסגרת ההחלטות

🔹 בחירת המדיניות שהוצגה לאזרחים:
– המומחים בחרו מראש 10 אפשרויות מדיניות בלבד מתוך מגוון רחב של אפשרויות קיימות.
– המשתתפים יכלו להשוות ולתעדף רק בין האופציות שנבחרו מראש, מה שצמצם את מגוון הרעיונות שהם יכלו לשקול.
– הבחירות נעשו על פי מחקרים מדעיים ועל פי סדרי עדיפויות ממשלתיים, כך שרעיונות רדיקליים יותר (כמו הגבלת ילודה למען הפחתת פליטות או שינוי מבני של הכלכלה) לא היו חלק מהדיון.

🔹 הגדרת היעד המדיניותי:
– במקום לאפשר לאזרחים להגדיר את מטרותיהם, נבחר מראש יעד מדיניותי – צמצום פליטות גזי חממה ב-55% עד 2030.
– גישה זו כיוונה את המשתתפים לתעדף פתרונות יעילים מבחינה כמותית להפחתת פליטות, במקום לדון בערכים חברתיים או באפשרויות חלופיות.

ב. השפעה באמצעות הצגת מידע "עובדתי"

🔹 הערכת ההשפעות של כל אפשרות מדיניות:
– לכל אפשרות מדיניות הוצגו נתונים כמותיים על עלות, הפחתת פליטות והשפעות נוספות (כגון השפעה על מחירי החשמל או מספר המשרות החדשות).
– המידע נלקח ממחקרים מדעיים ומדו"חות ממשלתיים, מה שגרם לו להיתפס כאובייקטיבי ולא נתון לוויכוח.

🔹 הצגה עובדתית-טכנית שסגרה אפשרויות דיון נוספות:
– לדוגמה, המשתתפים לא יכלו לשנות את ההערכות הכלכליות שהוצגו או להציע חלופות שנויות במחלוקת מבחינה מדעית.
– אחת הביקורות שהעלו אזרחים הייתה ש"המידע היה חד-צדדי, ולא היה מקום לדיון על נושאים אתיים או חברתיים."

ג. השפעה באמצעות עיבוד התוצאות וגיבוש מסקנות

🔹 החוקרים והמומחים "תרגמו" את בחירות האזרחים להמלצות מדיניות:
– ההעדפות של האזרחים לא נלקחו כפי שהן, אלא עברו עיבוד ופרשנות על ידי צוות החוקרים.
– החוקרים זיהו 4 עקרונות מרכזיים שהנחו את המשתתפים בבחירת המדיניות המועדפת עליהם:

1. "הצדק הסביבתי" – אם מדיניות מכבידה על אזרחים פרטיים, על הממשלה להבטיח שגם תאגידים גדולים תורמים למאמץ.
2. הוגנות כלכלית – מדיניות אקלימית לא צריכה לפגוע באוכלוסיות חלשות כלכלית.
3. "המזהם משלם" – מדיניות צריכה להטיל את נטל ההפחתה על אלו שמייצרים הכי הרבה פליטות.
4. עלויות מול תועלות – אזרחים העדיפו מדיניות שתיתן תועלות ברורות וגלויות לטווח קצר.

העקרונות האלו לא היו חלק מובנה מהשאלון המקורי, אך המומחים הסיקו אותם מתוך התשובות שניתנו.

🔹 רעיונות "רדיקליים" יותר שהוצעו על ידי אזרחים לא נכללו בהמלצות הסופיות:
– לדוגמה, חלק מהמשתתפים הציעו מדיניות כמו "הלאמת חברות אנרגיה" או "הגבלת טיסות באופן נוקשה", אך רעיונות אלו לא הובלטו בדו"ח הסופי.
– החוקרים נימקו זאת בכך שלא היה קל להעריך את היתכנותן הכלכלית והפוליטית של הצעות אלו.

מסקנה: בתהליך ה-PVE, למרות שנראה כי האזרחים קיבלו הזדמנות להביע את דעתם באופן חופשי, למעשה המומחים עיצבו מראש את אפשרויות הבחירה, כיוונו את הדיון דרך מסגור המידע, ולבסוף שלטו בניתוח התוצאות ובהמלצות הסופיות.

---

3. השפעת האזרחים על ההמלצות

3.1 באסיפה האזרחית האירית (ICA): שינויים בהמלצות בעקבות דיון עם האזרחים

א. דוגמה: מס פחמן גבוה יותר על דלקים

🔸 מה הציעו המומחים?

• כלכלנים הציגו את הרעיון של העלאת מס הפחמן בהדרגה, בטענה שזהו המנגנון היעיל ביותר להפחתת פליטות.
• הם הדגישו שהכנסות המס יכולות לשמש להשקעה באנרגיה מתחדשת או לחלופין, להיות מוחזרות לציבור בצורת החזרי מס.

🔸 מה שקרה בדיון עם האזרחים?

• חלק מהמשתתפים תמכו ברעיון, אך אחרים הביעו חשש מפני השפעה שלילית על משקי בית בעלי הכנסה נמוכה.
• עלתה הצעה להשתמש בחלק מהכנסות המס לפיצוי ישיר לאזרחים שנפגעים מהעלייה במחירי האנרגיה.
• אזרחים גם הדגישו את הצורך בצדק חברתי: חברות מזהמות צריכות לשלם יותר מאשר משקי בית פרטיים.

🔸 כיצד ההצעה השתנתה?
📌 במקום רק המלצה להעלאת מס פחמן, ההמלצה הסופית כללה קריאה להבטיח שהכנסות המס יוחזרו לציבור בצורה הוגנת.
📌 הרעיון של "קרן פיצויים" לאזרחים עם הכנסה נמוכה נוסף בעקבות הלחץ מצד המשתתפים.

ב. דוגמה: תמיכה בתחבורה ציבורית ולא רק במיסוי רכב פרטי

🔸 מה הציעו המומחים?

• מומחי תחבורה המליצו בעיקר על מיסוי גבוה יותר על דלק ורכב פרטי כדי לעודד מעבר לתחבורה בת-קיימא.
• הרציונל היה שהעלאת מחירי הדלק תגרום לאנשים לבחור בתחבורה ציבורית.

🔸 מה שקרה בדיון עם האזרחים?

• משתתפים התנגדו לרעיון של מיסוי בלבד, בטענה שאין אלטרנטיבות טובות בכל האזורים של אירלנד.
• חלקם טענו: "קודם תשקיעו בתחבורה ציבורית ואז תטילו מסים, אחרת זה פוגע רק באנשים שאין להם ברירה!"
• המשתתפים דרשו השקעה משמעותית יותר ברשת האוטובוסים והרכבות כדי להפוך את המעבר לתחבורה ירוקה לאפשרי.

🔸 כיצד ההצעה השתנתה?
📌 ההמלצה הסופית שילבה מיסוי יחד עם התחייבות להרחבת התחבורה הציבורית, כולל תמריצים לרכבים חשמליים.
📌 המומחים הכירו בכך שיש צורך בפתרונות משלימים ולא רק בענישה כלכלית לאזרחים.

3.2 ב-PVE בהולנד: שינויים בעמדות המומחים בעקבות משוב האזרחים

א. דוגמה: הגבלת סובסידיות לרכב חשמלי לטובת צדק חברתי

🔸 מה הציעו המומחים?

• המומחים המליצו על הגדלת הסובסידיות לרכבים חשמליים כדי להאיץ את המעבר לתחבורה ירוקה.
• הם ראו בכך דרך יעילה להפחתת פליטות מתחבורה פרטית.

🔸 מה שקרה בדיון עם האזרחים?

• אזרחים רבים התנגדו לתוכנית, בטענה שהיא מיטיבה בעיקר עם בעלי הכנסה גבוהה שיכולים להרשות לעצמם רכב חדש.
• עלתה טענה שבמקום לעזור למי שיכול לקנות טסלה, יש להשקיע יותר בתחבורה ציבורית ובשיפוץ רכבים ישנים.

🔸 כיצד ההצעה השתנתה?
📌 בהמלצות הסופיות נכתב שהסובסידיות צריכות להיות מכוונות יותר למשקי בית בעלי הכנסה נמוכה, או לחלופין, לשמש לתמריצים לשימוש בתחבורה שיתופית.
📌 המומחים הכירו בכך שיש צורך בגישה יותר שוויונית, ולא רק במעבר טכנולוגי לרכבים חשמליים.

ב. דוגמה: הגברת הרגולציה על חברות האנרגיה בעקבות דרישת האזרחים

🔸 מה הציעו המומחים?

• בהתחלה, הדגש של המומחים היה על תמריצים כלכליים לחברות אנרגיה כדי לעודד מעבר לאנרגיות מתחדשות.
• לא הייתה התייחסות ישירה לרגולציה מחמירה על חברות מזהמות.

🔸 מה שקרה בדיון עם האזרחים?

• רבים מהמשתתפים טענו כי "המזהם צריך לשלם", כלומר יש צורך להטיל חוקים מחמירים על חברות מזהמות ולא רק לעודד את המעבר לאנרגיה ירוקה.
• עלתה ביקורת כי "יותר מדי מהנטל נופל על האזרחים ולא על התאגידים".

🔸 כיצד ההצעה השתנתה?
📌 הדו"ח הסופי כלל המלצה על חוקים מחמירים יותר לחברות מזהמות, ולא רק תמריצים כלכליים.
📌 בנוסף, הומלץ להטיל חובות דיווח ורגולציה שקופה על החברות הגדולות.

מסקנות: כיצד האזרחים השפיעו על המומחים בשני התהליכים?

✔ המומחים היו פתוחים לשינויים כשהם נבעו מטיעונים חברתיים או פוליטיים, אך פחות כשמדובר ברעיונות שהיו "רדיקליים" מדי.
✔ ב-ICA (אירלנד), האזרחים הצליחו להוסיף מרכיבי צדק חברתי להמלצות, כמו החזרת מסי פחמן לאזרחים.
✔ ב-PVE (הולנד), האזרחים השפיעו על כך שהמלצות יתחשבו יותר בהוגנות כלכלית ודרשו להחמיר את הרגולציה על חברות מזהמות.
✔ בשני התהליכים, שינויים קרו בעיקר כאשר אזרחים הצביעו על פערים בעמדה המקורית של המומחים – כמו מיסוי ללא אלטרנטיבות או העדפה של חברות על פני הציבור הרחב.

📌 למרות זאת, המומחים עדיין שלטו במסגרת הדיון ולא כל רעיון של האזרחים התקבל, במיוחד רעיונות שנתפסו כקשים לביצוע פוליטי.