למה חשוב לכונן חוקה למדינת ישראל?
מאת יעל שחם גפני
בשנים האחרונות אנו מרגישים שהחברה הישראלית נעשית יותר ויותר מפולגת ומשוסעת. נושאי מהות שנמנענו מלעסוק בהם עולים כל פעם מחדש, כמו למשל הסערה הנוכחית סביב חוק הגיוס.
נושאי מהות אלה צריכים להיות מוגדרים בחוקה, שהיא אמנה חברתית בין אזרחי המדינה. החוקה מבטאת את העקרונות, הערכים ודרכי הפעולה, שהחברה דוגלת בהם ומעוניינת לחיות על פיהם.
הדיון בחוקה הינו חלק מהותי בגיבוש קהילת האזרחים, הכרת האחר, והבנת האתגרים העומדים בפני החברה. דיון והגעה להסכמות, מחוללים דמוקרטיה הסכמית, המטיבה עם כלל האזרחים.
לדברי פרופ' דוד פסיג: לאחר 76 שנות קיום, שבהן ביססה מדינת ישראל את עצם הקיום שלה כבית לאומי עצמאי וריבוני לעם היהודי, הגיע הזמן בשלב ההתפתחות הנוכחי, לנסח ברית ייעוד לאומית, ולא זו בלבד אלא שישראל זקוקה לברית ייעוד ללאומיות יהודית־ישראלית ודמוקרטית ייחודית, שתהיה מקובלת גם על המיעוטים שאינם יהודים במדינה.
זו הנקודה בה אנו נמצאים ונשאלת השאלה, האם נמשיך להעסיק את עצמנו בעניני היום הבוערים או שנרים את המבט לעבר האופק, נתעלה מעל מאבקי הכוח הפוליטיים וניצור לנו ולילדינו עתיד טוב יותר?
מה חוקה מעניקה לאזרחי המדינה?
חוקה חיונית למדינה משום שהיא מספקת מסגרת חוקית בסיסית וקובעת את העקרונות המנחים את הממשל ואת זכויות האזרחים. הנה כמה סיבות לחשיבותה של חוקה:
- מהווה את היסוד לשלטון החוק: חוקה מבטיחה שכולם, כולל בעלי תפקידים בשלטון, כפופים לחוק. בכך היא מקדמת צדק ומפחיתה את הסיכון לניצול לרעה של כוח.
- מגדירה את מבנה מוסדות השלטון: חוקה מגדירה את גופי השלטון (הרשויות המבצעת, המחוקקת והשופטת) ומקצה סמכויות ואחריות, ובכך מונעת מזרוע אחת לגבור על האחרות.
- מגנה על זכויות האזרח: רוב החוקות כוללות מגילת זכויות או הוראות דומות המבטיחות חירויות בסיסיות וזכויות אדם, כגון חופש הביטוי, הדת והשוויון על פי החוק.
- מקדמת יציבות ויכולת חיזוי: עם חוקים ומוסדות מוגדרים, חוקה מקדמת יציבות, ומבטיחה שהכללים לא ישתנו באופן שרירותי. זה חשוב ליציבות פוליטית וגם עוזר לטפח צמיחה כלכלית על ידי יצירת אמון בקרב משקיעים ואזרחים כאחד.
- מספקת מנגנון לשינוי: חוקות כוללות לרוב תהליכים לתיקונים או שינויים, המאפשרים למדינה להסתגל לאורך זמן תוך שמירה על ערכי היסוד והמבנה שלה.
- סמל האחדות הלאומית: החוקה מגלמת לעתים קרובות את הערכים והאידיאלים המשותפים של האומה, מטפחת תחושת זהות לאומית ואחדות בין אזרחיה.
בקצרה, חוקה משמשת גם להגדרת מוסדות השלטון וגם להגנה על זכויות הפרט, וזה חיוני לחברה הוגנת, יציבה ומשגשגת.
לנו בישראל עדיין אין חוקה. מה שיש זה אוסף של חוקי יסוד. הכנסת, שהיא הרשות המחוקקת, לקחה לעצמה את תפקיד הגוף המכונן, אולם חוקי היסוד נחקקים בכנסת כמו כל חוק אחר ומתקבלים ברוב יחסי. לדוגמה חוק כבוד האדם וחירותו התקבל ברוב רגיל של 32 תומכים מול 22 מתנגדים.
מי שנתן מעמד מיוחד לחוקי היסוד הוא בית־המשפט העליון בפסק־דין בנק המזרחי שניתן לאחר חקיקת חוקי־היסוד כבוד האדם וחירותו וחופש העיסוק. בית המשפט חולל מהפכה חוקתית שקבעה את עליונותם הנורמטיבית של חוקי־היסוד על יתר החוקים. עליונות זו מתבטאת בכך שאסור לחוקים רגילים לסתור חוקי־יסוד.
הבה נבחן אם חוקי היסוד מגשימים את מהותה של חוקה –
- היסוד לשלטון החוק
במהותה ישראל היא מדינת חוק ושליטיה כפופים לחוקיה. עם זאת, עוד בימי הכנסת הראשונה נחקק חוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-1951 המקנה לחברי הכנסת שני סוגי חסינויות:
חסינות מהותית המגנה על חבר הכנסת מפני תביעה אזרחית או פלילית בגין מעשה שנעשה כחלק ממילוי תפקידו.
חסינות דיונית אותה עשוי לקבל חבר הכנסת בעת שהמדינה מעוניינת להגיש נגדו כתב אישום בגין עבירה שביצע שלא כחלק ממילוי תפקידו. - מגדירה את מבנה מוסדות השלטון ומונעת מזרוע אחת לגבור על האחרות.
במדינת ישראל אנו עדים למאבקי כוח בין זרועות השלטון, אשר הגיעו לשיא בשנת 2023 כאשר הכנסת בקשה לעשות תיקונים בחוק יסוד השפיטה.
באין חוקה אשר מקבלת את סמכותה מהריבון – האזרחים, הרשות השופטת נטלה לעצמה לאורך השנים סמכויות נוספות, בייחוד בתקופתו של נשיא בית המשפט העליון השופט אהרון ברק אשר קבע כי "הכל שפיט".
מאידך הרשות המחוקקת ניצלה את מעמדה לבצע שינויים תכופים בחוק יסוד הכנסת וחוק יסוד הממשלה. - מגנה על זכויות האזרח
חוקי היסוד המגינים על זכויות האדם והאזרח בישראל הם:
חוק יסוד כבוד האדם וחירותו, אשר אין בו סעיפים משוריינים, והכנסת יכולה לשנותו ברוב רגיל.
חוק יסוד חופש העיסוק הדורש 61 חברי כנסת לשנותו אולם בחוק ישנו סעיף המאפשר לכנסת לחוקק חוק הנוגד לו לזמן אשר מוגבל ל 4 שנים.
לאורך השנים אנו רואים שבית המחוקקים טיפין טיפין הולך ומכרסם בחירויות האזרח. הדבר הגיע לשיא בתקופת משבר הקורונה כאשר הוטלו מגבלות חסרות תקדים על חופש התנועה, כמו גם על חירויות יסוד אחרות, כגון חופש העיסוק, חופש הפולחן, זכות ההפגנה, הזכות לפרטיות והזכות לחינוך. - מקדמת יציבות ויכולת חיזוי
בשנים האחרונות מדינת ישראל מתאפיינת בחוסר יציבות שלטונית ופוליטית ובפיחות הולך וגובר באמון של האזרחים במוסדות השלטון. בכנס של המכון לדמוקרטיה בתחילת 2021 אמר נשיא המכון יוחנן פלסנר:
"הגשנו השבוע את מדד הדמוקרטיה לנשיא המדינה, ומה שבולט שם מאוד שמדינת ישראל נתונה במשבר אמון חריף בין האזרחים ובין רשויות השלטון. אין רשות שלטונית אחת שיוצאת יבשה מהמבול הזה של חוסר האמון, אחרי שנתיים של משבר פוליטי, שלא לומר שיתוק פוליטי, ואחרי שנה של משבר קורונה שמלווה בשפל כלכלי. אנחנו רואים את התוצאות, משבר אמון ברמות שלא ידענו. מפלגות זוכות ל 14% אמון, הציבור חושב שפוליטיקאים מושחתים וכן הלאה, אבל גם פגיעה במוסדות שהם לא פוליטיים, אמון במערכת המשפט, בנשיא, בצה"ל, בעצם בכל המוסדות שמנהלים ומסדירים את החיים המשותפים שלנו." - מספקת מנגנון לשינוי
בדרך כלל החוקה קובעת מנגנון לביצוע שינויים בחוקה, שמצד אחד יאפשר שינוי, ומצד שני ידרוש ביצוע השינויים בכובד ראש ובהסכמה רחבה בציבור. בישראל משנים את חוקי היסוד "כמו שמחליפים גרביים". המכון לדמוקרטיה סוקר את השינויים התכופים בחוקי היסוד. שינויים תכופים הם "פרקטיקה נפסדת של שינוי כללי המשחק הפוליטי תוך כדי המשחק". - סמל האחדות הלאומית
יש תמיכה גדולה בציבור היהודי ברוב המסרים של מגילת העצמאות, כך אומר שמואל רוזנר מהמכון למדיניות העם היהודי, אולם חוק יסוד הלאום עורר מחלוקת רבה בציבוריות הישראלית. מכיוון שכותבי חוקי היסוד הם פוליטיקאים, ההחלטות המתקבלות ע"י מחנה אחד מעוררות הרבה פעמים התנגדות בקרב המחנה השני, כך שקשה לומר שחוקי היסוד ממלאים תפקיד זה.
לסיכום אנו רואים שחוקי היסוד אינם ממלאים את תפקידם וייעודם כחוקה בצורה מספקת, ולו בגלל תחושה הולכת וגוברת בקרב הציבור שלכנסת אין סמכות מוסרית לכונן אותם.
למי יש סמכות לכונן חוקה? איך זה מתבצע במדינות אחרות?
הסמכות לכתיבת חוקה מוטלת בדרך כלל על גוף או אסיפה המייצגים את אזרחי המדינה, אשר לרוב מוקמים במיוחד למטרה זו. התהליך עשוי להשתנות בהתאם לנסיבות המדינה, ההקשר ההיסטורי והמערכת הפוליטית של המדינה. להלן הקבוצות העיקריות שעשויות להיות מעורבות:
- כינוס או אסיפה מכוננת: מדינות רבות מקימות כינוס או אסיפה מכוננת, המורכבת מנציגים שנבחרו על ידי העם או ממונים ממגזרים שונים בחברה, כדי לנסח חוקה חדשה. לדוגמה, ארצות הברית ערכה כינוס חוקתי בשנת 1787, עם נציגים מכל מדינה שהתכנסו כדי לנסח את החוקה.
- בית מחוקקים או פרלמנט לאומי: במקרים מסוימים, הרשות המחוקקת או הפרלמנט הקיימים מקבלים את המשימה לנסח חוקה חדשה. זה נפוץ יותר כאשר יש כבר ממשלה מתפקדת והיא מבקשת לשנות או לשכתב לחלוטין את החוקה הנוכחית.
- ועדה או ועדה חוקתית: לעיתים, מתמנת ועדה או ועדה מיוחדת לנסח חוקה חדשה. גופים אלו מורכבים בדרך כלל ממומחים, חוקרי משפט, מנהיגים פוליטיים ונציגים מקבוצות שונות בחברה.
- ממשלת מעבר או מנהיגים מהפכניים: במקרה של מהפכה או קריסת משטר קודם, ממשלת מעבר או מנהיגי התנועה המהפכנית עשויים לקחת על עצמם את המשימה של ניסוח חוקה חדשה. זה קורה לעתים קרובות כאשר יש ואקום שלטוני, ונדרשים עקרונות שלטוניים חדשים במהירות כדי לבסס סדר ולגיטימציה.
- שיתוף ציבור ישיר: במדינות מסוימות, האזרחים ממלאים תפקיד ישיר יותר בניסוח החוקה, בין אם באמצעות התייעצויות ציבוריות, משאלי עם או תהליכי ניסוח משתפים. דוגמאות כוללות את תהליך ניסוח החוקה של איסלנד משנת 2011, שבו האזרחים הגישו הצעות ומשוב באמצעות מדיה חברתית ופורומים ציבוריים אחרים.
- גופים בינלאומיים: במקרים נדירים, ארגונים בינלאומיים או יועצים זרים מסייעים בתהליך, במיוחד בחברות שלאחר סכסוך או מעבר. הם עשויים להקל על הניסוח או לספק הנחיות, אם כי הלגיטימיות של החוקה תלויה בבעלות מקומית רחבה.
הלגיטימיות של חוקה תלויה לעתים קרובות עד כמה תהליך כתיבתה נעשה בצורה שמייצגת את כלל הציבור, שכן חוקה מקובלת מסייעת להבטיח תמיכה ודבקות ציבורית רבה יותר לאורך זמן.
מדברים אלה אנו רואים שהאופציה שבית המחוקקים יכונן את החוקה קורית רק במקרים מסוימים. שיטות עדיפות הן גוף שנוסד במיוחד למטרה זו, אסיפה נבחרת או ועדה ממונה, תוך ייצוג רחב של הציבורים השונים במדינה. במדינות יותר מתקדמות כמו שוויץ, איסלנד, ולאחרונה גם אירלנד, יש שיתוף ישיר של הציבור בתהליכי הכינון.
האם הציבור הישראלי בשל להשתתף בצורה פעילה בתהליכי כינון החוקה? כולי תקווה שהתשובה לשאלה הזו היא "כן" מהדהד!
|יעל שחם גפני ~ רכזת צוות טכנולוגיות
