חוקה אינה מסמך נצחי – היא גוף חי שצריך להתפתח עם הזמן. אבל אם כל ממשלה יכולה לשנות אותה בקלות כמו שמשנים חוק רגיל, היא מאבדת את ייחודה ויכולתה להגן על הערכים שמוגדרים בה. מכאן נשאלת שאלה מרכזית לגבי כל חוקה בעולם: עד כמה קשה לשנות אותה?
ב-95% מהמדינות בעולם, החוקה עצמה קובעת מפורשות כיצד ניתן לתקן אותה – ועד כמה קשה לעשות כן. זו לא מקריות. ההחלטה על נוסחת התיקון היא אחת ההחלטות המשמעותיות ביותר בעיצוב החוקה, כי היא קובעת מי שולט בכללי המשחק עצמם.
הצעד הראשון בכל תיקון חוקתי הוא הגשת הצעה. בעולם קיימים מספר מודלים:
הפרלמנט הוא הגוף המוסמך להציע תיקון ברוב מוחלט של מדינות העולם. בהרבה מקרים מספר חברי הפרלמנט הנדרשים להצעת תיקון גבוה מזה הנדרש לחקיקה רגילה – לדוגמה, שליש מחברי הפרלמנט בתוניסיה, ורבע מחברי כל אחד מבתי הפרלמנט ברומניה.
הרשות המבצעת – ראש המדינה או הממשלה – גם היא זוכה בזכות יוזמה במדינות רבות, בעיקר בשיטות נשיאותיות.
האזרחים עצמם יכולים להציע תיקון בכ-15% מהמדינות בעולם, באמצעות עצומה שאוספת מספר קבוע של חתימות. המספר הנדרש נע על פני טווח רחב מאוד: 0.3% מהבוחרים בפרו לעומת 10% בלטביה. ברומניה בנוסף לדרישה שיהיו 500,000 חותמים, נדרש שהחתימות יגיעו לפחות ממחצית מנפות המדינה, ובכל אחת מנפות אלה יהיו לפחות 20,000 חתימות – זאת כדי למנוע מצב שבו קבוצה אתנית אחת משתלטת על התהליך.
בתי משפט – פתרון נדיר אך קיים: בגואטמלה בית המשפט החוקתי, ובפנמה בית המשפט העליון יכולים ביוזמתם להציע תיקון חוקתי. ההיגיון: שופטים הם שומרי החוקה ובעלי מומחיות מקצועית. הסיכון: פוליטיזציה של הרשות השופטת.
נציגויות המחוזות, המדינות או הפרובינציות במדינות שהן פדרציה. בארה"ב, שני שלישים ממדינות האיחוד יכולים לזמן אסיפה מכוננת מיוחדת – מסלול שמעולם לא הופעל ברמה הפדרלית מאז 1789, אך עצם קיומו משמש כמנוף פוליטי.
אחרי שהצעת תיקון הוגשה, יש לאשר אותה. כאן טמון לב ההבדל בין מדינה לשכנתה. ארבעה מנגנוני אישור עיקריים נהוגים בעולם:
זהו המנגנון הנפוץ ביותר: הפרלמנט מצביע, אך לא ברוב פשוט – אלא ברוב מוגבר. על פי המחקרים, כיום למעלה ממחצית חוקות העולם דורשות לפחות רוב של שני שלישים לצורך תיקון.
שיעורי הרוב הנהוגים בעולם:
שאלת הקוורום: לגבי הצבעה של חברי הפרלמנט, האם נדרש "רוב מהמצביעים" או "רוב מכלל חברי הפרלמנט". ההבדל הוא משמעותי. לדוגמה: אם 60 מתוך 100 חברים מצביעים בעד ו-20 נמנעים, ייתכן שרוב של שני שלישים מהמצביעים יתקיים אך לא שני שלישים מכלל חברי הפרלמנט. חוקת גרמניה התייחסה לנקודה זו.
במדינות עם פרלמנט של שני בתים, לרוב שניהם נדרשים לאשר. יש מדינות שמאפשרות גמישות מסוימת בנושא זה.
כ-40% מחוקות העולם מאפשרות או מחייבות משאל עם בתיקונים חוקתיים. אך לא כל מדינה נוקטת גישה שווה:
משאל עם חובה לכל תיקון – הגישה הנוקשה ביותר, נהוגה באוסטרליה, דנמרק, אירלנד ויפן. כלומר, גם תיקון טכני קטן מחייב עמידה בפני הציבור כולו.
משאל עם רק לתיקונים מהותיים – לדוגמה באוסטריה, ולטביה. תיקונים שוליים עוברים בפרלמנט, אך שינוי יסודי מחייב פנייה לציבור.
משאל עם כאפשרות – בלוקסמבורג, 25% מחברי הפרלמנט יכולים לדרוש משאל עם; בשוודיה, שליש. איטליה מאפשרת לחמישית מחברי בית נבחרים או חמש מועצות אזוריות או ל-500,000 בוחרים לדרוש משאל עם – אך רק אם הצעת התיקון לא עברה ברוב של שני שלישים בשני הבתים.
משאל עם ייחודי: "רוב כפול" – אוסטרליה ושוויץ דורשות שהתיקון יאושר לא רק ברוב ארצי אלא גם ברוב של יחידות המשנה הפדרליות (מחוזות, קנטונים).
עוד נתון חשוב: בשאלת רף ההשתתפות, מדינות נבדלות זו מזו. קיים טיעון ידוע: ב-2001 בבוטסוואנה עברו תיקונים חוקתיים בהשתתפות של פחות מ-5% מהאזרחים. דנמרק דורשת 40% השתתפות; דרום קוריאה, 50%.
כ-20 מדינות בעולם – בהן הולנד, פינלנד, בלגיה ונורווגיה – נוקטות מנגנון ייחודי: הצעת התיקון מאושרת בפרלמנט פעם אחת, ואז… הפרלמנט מתפזר לבחירות. רק הפרלמנט החדש, שנבחר לאחר שהנושא היה על השולחן הציבורי במערכת הבחירות, יכול לאשר סופית את התיקון.
הרעיון: הבוחרים מקבלים את הזכות להכריע בעקיפין – אם הם מצביעים לטובת מפלגות שתמכו בתיקון, הוא מתקדם; אם לא, הוא מוקפא.
בשיטות פדרליות, לא רק הפרלמנט הלאומי מאשר – אלא גם מחוזות, מדינות או פרובינציות. ארה"ב דורשת שלושה רבעים ממדינות האיחוד (38 מתוך 50); קנדה דורשת בנושאים מסוימים אישור כל הפרובינציות; הודו ודרום אפריקה מציבות דרישות של רוב פרובינציאלי לסוגים מסוימים של תיקונים.
אחת השאלות המרתקות ביותר בחוקתנות השוואתית היא: האם בכלל ניתן לאסור על שינוי חוקתי? התשובה: כן, וזה נפוץ יותר ממה שחושבים.
למעלה מ-70 חוקות בעולם כוללות "סעיפי נצחיות" – הוראות שאינן ניתנות לתיקון בשום נסיבות. התוכן שונה ממדינה למדינה:
אינדונזיה: צורת המדינה כישות אחידה ולא פדרטיבית – כלומר, אסור לה להפוך לפדרציה.
גרמניה: כבוד האדם, עקרון הפדרליזם, אופי הדמוקרטיה.
צרפת: אופי המשטר הרפובליקני.
ברזיל: אופי המשטר הרפובליקני, הזכות האוניברסלית לבחירות ישירות, חשאיות ותקופתיות, הפרדת הרשויות ופגיעה בזכויות הפרט.
בהונדורס אין לשנות מגבלות שהוטלו על כהונת הנשיא
רבים מסעיפי הנצחיות הללו נולדו מטראומות היסטוריות. גרמניה, בצל הזיכרון הנאצי, קבעה שכבוד האדם אינו ניתן לפגיעה ולא לתיקון. הונדורס, לאחר שנים של הפיכות, אסרה על הארכת כהונת הנשיא – אסור כה מוחלט עד שהנשיאים שניסו לשנותו מצאו את עצמם מחוץ לשלטון.
אולם יש גם חסרונות לסעיפי נצחיות: יש שאלה כבדה מדוע צריך להיות מחויבים להחלטה שדורות קודמים קיבלו עבור הדורות הבאים? פורטוגל מצאה פשרה: היא מגדירה רשימה ארוכה של עקרונות מוגנים.
מנגנונים נוספים שמדינות השתמשו בהם כדי להקשות על תיקונים "חפוזים":
חסימה אחרי כישלון: אלבניה אוסרת על תיקון זהה במשך שנה לאחר דחייתו בפרלמנט, ושלוש שנים אחרי דחייה במשאל עם.
חסימה לאחר תיקון: יוון אוסרת על כל תיקון בחמש השנים שאחרי תיקון קודם
איסור בשעת חירום: מדינות רבות (קמבודיה, אסטוניה ועוד) אוסרות על תיקון בזמן מלחמה, מצב חירום או כיבוש.
חובת הגינוי המפורש: בדרום אפריקה, גאנה וקניה, חוק אינו יכול לשנות את החוקה "מאחורי הגב" – יש לכתוב במפורש שמדובר בתיקון חוקתי.
תיקון החוקה הוא אחד הנושאים שבהם התחכום החוקתי מגיע לשיאו. מחד, חוקה שקשה מדי לשנות מאבדת רלוונטיות ויוצרת קיפאון. מאידך, חוקה שקל לשנות – כמו חוק רגיל – אינה יכולה למלא את תפקידה כ"שומרת" הדמוקרטיה.
הניסיון ההשוואתי מלמד כמה עקרונות מנחים:
הגדלת מספר הגופים המאשרים מקשה על שחקן יחיד לעוות את החוקה לטובתו
שיתוף הציבור – דרך משאל עם או בחירות ביניים – מחזק לגיטימציה ומאט מהירות
מנגנוני "קירור" כמו עצירה לפני בחירות מאפשרים דיון ציבורי עמוק יותר
סעיפי נצחיות מגינים על ערכי יסוד, אך יש להשתמש בהם בזהירות
ישראל, שאין לה חוקה פורמלית, מתמודדת בצורה חדה עם כל השאלות הללו: מי יכול לשנות חוק יסוד? באיזה רוב? האם ייתכן כלל "סעיף נצחיות" ישראלי? השאלות שמדינות אחרות ענו עליהן בחוקה – ישראל עדיין מנסה לפתור אותן בפוליטיקה.
