אחריותיות (accountability) של נבחרי ציבור אינה רק שאלה של אופי או נורמות – היא תוצר של כללי משחק. בראש ובראשונה: שיטת הבחירות. היא זו שקובעת למי הנבחר “חייב” את מקומו, ומי יכול להחליף אותו אם ייכשל.
בעולם הדמוקרטי התפתחו שלוש משפחות מרכזיות של שיטות בחירה, שלכל אחת מהן היגיון אחר – והשפעה שונה על אחריותיות.
בשיטות רוביות המדינה מחולקת למחוזות, ובכל מחוז נבחר נציג אחד. המועמד שקיבל את מספר הקולות הגבוה ביותר (או רוב מוחלט, תלוי בשיטה) זוכה במושב.
שיטה מחוזית-אישית מחזקת את הקשר הישיר בין הבוחר לנבחר לא רק ביום הבחירות אלא לאורך כל הכהונה: מספר בוחרים קטן יחסית מאפשר היכרות אישית, מפגשים שוטפים ונגישות גבוהה יותר לנציג. קמפיינים ממוקדים במחוז מצריכים לרוב פחות משאבים, ולכן עשויים להפחית תלות בבעלי הון ולאפשר כניסה של מועמדים מהשטח עם שורשים קהילתיים. בנוסף, היא מחדדת אחריות – ברור מי מייצג את האזור ומי נושא באחריות לתוצאות – ומעודדת התמקדות בצרכים מקומיים קונקרטיים לצד מעורבות אזרחית גבוהה יותר. במיטבה, זו מערכת שמעבירה את מרכז הכובד מפוליטיקה של מפלגות לפוליטיקה של קשר אישי, שירות לציבור ואחריות ישירה.
איך זה משפיע על אחריותיות?
היתרון המרכזי הוא קשר ישיר: הבוחר יודע בדיוק מי הנציג שלו, והנבחר יודע מי יכול להחליף אותו. זה מייצר אחריותיות אישית חזקה מאוד. מנגד, השיטה עלולה לעוות את "רצון כלל הציבור".
לדוגמה:
נניח מדינה עם 5 מחוזות, ובכל מחוז יש 10,000 בוחרים. מכל מחוז נבחר נציג אחד (שיטה רובנית "המנצח לוקח הכל").
בבחירות שנערכו אלה היו תוצאות הבחירות בכל מחוז:
מה התוצאה בפרלמנט?
כלומר, מפלגה א׳ קיבלה רוב בפרלמנט
אבל מה קורה בכלל הקולות במדינה? נסכם את כל הקולות:
ובכל זאת – מפלגה א׳ היא זו שמרכיבה רוב בפרלמנט.
בשורה התחתונה
השיטה יוצרת אחריותיות מקומית חזקה, אבל יכולה לייצר פער בין: רצון הציבור הכולל לבין הרכב הפרלמנט. בשיטה הזו אופן החלוקה של המדינה למחוזות בחירה הופך לנושא פוליטי מועד לויכוחים ומאבקים.
השיטה הרובנית נהוגה במדינות האלה:
FPTP (רוב יחסי, סיבוב אחד):
ארה"ב, בריטניה, קנדה, הודו, בנגלדש, פקיסטן, ניגריה, קניה, טנזניה, אוגנדה, זמביה, זימבבואה, אתיופיה, גאנה (חלקית), מיאנמר (חלקית), נפאל (חלקית), מלזיה, סינגפור, ג׳מייקה, בהאמה, ברבדוס, בליז, טרינידד וטובגו ועוד מדינות חבר העמים.
בארה"ב החוקה מגדירה את העיקרון: בחירה ישירה של נציגים, אולם שיטת הבחירה נקבעה בחוק פדרלי (ע"י בית הנבחרים)
בהודו שיטת הבחירה האזורית לבית הנבחרים מעוגנת בחוקה, לא במקום אחד בלבד אלא במכלול סעיפים שמגדירים עקרונות, כאשר הפרטים נקבעים בחקיקה משלימה.
Two-round system (רוב מוחלט בשני סיבובים):
צרפת (לבית המחוקקים), פינלנד (בחלק מהבחירות), מדינות רבות באפריקה לבחירות נשיאותיות.
בצרפת החוקה מגדירה את העקרון של בחירה ישירה אולם משאירה למחוקק לקבוע את השיטה שהיא אכן תוצר של חקיקה רגילה ועיצוב פוליטי לאורך זמן.
בשיטה היחסית הבוחר מצביע למפלגה, והמושבים בפרלמנט מחולקים לפי אחוז הקולות שכל מפלגה קיבלה. במדינות רבות (כמו ישראל) הרשימות הן סגורות, כלומר סדר המועמדים נקבע מראש על ידי המפלגה. לעיתים יש מחוזות, אך עדיין החלוקה היא יחסית.
השיטה היחסית מבטיחה ייצוג רחב ומדויק של רצון הציבור, מאפשרת ביטוי למגוון קבוצות ודעות ומצמצמת עיוותים בין מספר הקולות למספר המושבים, אך היא באה עם מחיר: הקשר בין הבוחר לנבחר עקיף יותר, כוח רב מתרכז בידי הנהגות המפלגות (במיוחד ברשימות סגורות), ונוצרת נטייה לפיצול מפלגתי שמוביל לממשלות קואליציוניות המורכבות ממפלגות רבות ולכן לעיתים לא יציבות, לצד כוח מיקוח גבוה יחסית למפלגות קטנות.
איך זה משפיע על אחריותיות?
האחריותיות עוברת מהמישור האישי למישור המפלגתי: הנבחר תלוי בעיקר בהנהגת המפלגה שתקבע את מיקומו ברשימה. מצד אחד, זה מחזק עקביות אידיאולוגית וייצוג רחב; מצד שני, זה מחליש את הקשר הישיר בין הבוחר לנבחר, ולעיתים מקשה “להעניש” פוליטיקאי ספציפי.
מדינות בהן נהוגה השיטה היחסית הכניסו שינויים בשיטה שמטרתם להגדיל את האחריותיות. למעשה המונח "שיטה יחסית" הוא משפחה שלמה של שיטות. אחד הצירים המרכזיים בתוך המשפחה הזו הוא מידת השליטה של הבוחר בזהות הנבחרים.
בשיטה הזו הבוחר מצביע רק למפלגה. סדר המועמדים נקבע מראש על ידי המפלגה והמושבים מתחלקים לפי הסדר הקבוע ברשימה.
דוגמאות נפוצות: ישראל, ספרד, דרום אפריקה
האחריותיות האישית של חבר הפרלמנט כלפי הבוחר חלשה יחסית, והכוח מרוכז בהנהגת המפלגה.
בשיטה זו הבוחר מצביע למפלגה וגם יכול לבחור מועמד בתוך הרשימה או לתת “קולות העדפה” למועמדים ספציפיים. המועמדים עם הכי הרבה קולות אישיים מקודמים ברשימה.
דוגמאות נפוצות: שוודיה, פינלנד, ברזיל
נוצרת אחריותיות אישית גבוהה יותר בתוך אותה מפלגה, כי מועמדים מתחרים גם בתוך הרשימה.
זו שיטה של בחירות אזוריות יחסיות. הבוחר מדרג מועמדים (1, 2, 3…), וחלוקת המושבים מתבצעת לפי מכסות והעברת קולות.
השיטה המעורבת משלבת בין שני העולמות: חלק מהנציגים נבחרים במחוזות אישיים, וחלק דרך רשימות מפלגתיות. יש שני אופנים לשלב בין שתי שיטות הבחירה: שיטה מפצה ושיטה לא מפצה.
בשיטה המעורבת המפצה הבוחר מצביע בשני פתקים: פתק למועמד במחוז ופתק למפלגה. קודם נבחרים נציגי המחוזות, ואז מוסיפים מושבים מהרשימות כדי להגיע לתוצאה יחסית כוללת.
המילה “מפצה” מתייחסת לכך שהמושבים מרשימת המפלגה מתקנים (מפצים על) העיוות שנוצר בבחירות המחוזיות.
דוגמה פשוטה:
כך בסופו של דבר למרות שחלק מהנציגים נבחרו באופן אישי במחוזות, יחסי המפלגות בפרלמנט מייצגים את ההתפלגות של כלל הבוחרים.
השיטה הזו נהוגה בגרמניה ובניו זילנד. בגרמניה, העיקרון של בחירות שוות וישירות מעוגן בחוקה (סעיף 38), אך השיטה המעורבת־מפצה עצמה אינה כתובה בה. היא התפתחה בחקיקה ובפסיקה, מתוך ניסיון לממש את עקרון השוויון – כלומר, להבטיח שכל קול ישפיע באופן דומה על הרכב הפרלמנט.
על ניו זילנד נדבר בהמשך הכתבה.
גם בשיטה המעורבת הלא מפצה האזרח מצביע בשני פתקים: מחוזי ומפלגתי. אבל שני המסלולים לא קשורים זה לזה. המושבים היחסיים לא מתקנים את תוצאות המחוזות. כלומר: מה שקיבלת במחוזות – נשאר, ומה שקיבלת ברשימות – פשוט מתווסף. בשיטה הזו יכולה להתקבל תוצאה שאינה לגמרי יחסית להתפלגות של כלל הקולות.
השיטה הזו נהוגה בדרום קוריאה וביפן. בדרום קוריאה, כמו בגרמניה אך באופן חלש יותר, החוקה קובעת את עקרונות הבחירה בלבד (סעיף 41), בעוד שהשיטה המעורבת הלא־מפצה עצמה נקבעת בחקיקה רגילה. כלומר, כללי המשחק המעשיים גמישים יותר וניתנים לשינוי פוליטי ללא תיקון חוקתי.
איך זה משפיע על אחריותיות?
בשיטות המעורבות נוצרת אחריותיות כפולה: הנבחרים המחוזיים מחויבים לבוחרים שלהם, והמערכת כולה משקפת את חלוקת הכוחות בציבור. במקרים מוצלחים, זה מייצר איזון בין ייצוג הוגן לבין קשר אישי – אך המורכבות של השיטה יכולה גם לטשטש אחריות אם אינה מעוצבת היטב.
עד שנות ה-90 ניו זילנד השתמשה בשיטה רובית. אך לאורך זמן התברר פער מטריד: מפלגות קיבלו רוב בפרלמנט בלי שהיה להן רוב בציבור. ממשלות יכלו לבצע רפורמות דרמטיות ללא הסכמה רחבה – והציבור החל לחוש שהשיטה אינה הוגנת, ושאין לו השפעה אמיתית.
היוזמת הפורמלית לשינוי שיטת הבחירות בניו זילנד היתה ממשלת הלייבור (1984), אולם המנוע האמיתי היה חוסר שביעות רצון ציבורי שכלל לחץ אזרחי מאורגן. התהליך בניו זילנד הוא דוגמה קלאסית ל"שיתוף פעולה כפוי" בין הציבור לממסד.
התהליך בניו זילנד היה חריג בעומקו הדמוקרטי:
מה השתנה?
המעבר לשיטה מעורבת יצר שילוב בין נציגים מחוזיים לבין ייצוג מפלגתי הוגן. לאורך זמן נרשמה עלייה באמון בתהליך הבחירות, תחושת ייצוג רחבה יותר וקבלה ציבורית גבוהה של השיטה החדשה.
לפני 1994 שיטת הבחירות ביפן היתה בחירות רוביות עם מספר נציגים מכל מחוז, כך שגם מועמדים מאותה מפלגה התחרו זה בזה. זה יצר פוליטיקה שמבוססת על נאמנויות אישיות, גיוס כספים אגרסיבי, וקשרי הון-שלטון. שורת פרשיות שחיתות ערערה את אמון הציבור.
הרפורמה בשיטת הבחירות היתה כתוצאה משילוב של כעס ציבורי על שחיתות, מאבקי כוח בתוך המפלגה השלטת וניסיונות של האופוזיציה להפיל את ההגמוניה של המפלגה השלטת.
הרפורמה בשיטת הבחירות ביפן ב-1994 הובלה בעיקר על ידי אליטות פוליטיות, ולא ביוזמה ישירה של הציבור. לאחר שנים של שערוריות שחיתות ואובדן אמון ציבורי, קמה ב-1993 קואליציה של מפלגות אופוזיציה ורפורמיסטים מתוך המפלגה השלטת שהפילה את ההגמוניה ארוכת השנים של ה-LDP והציבה את שינוי השיטה כמטרה מרכזית. תחת הנהגת ראש הממשלה מוריהירו הוסוקאווה, ולאחר משא ומתן ופשרות בין המפלגות (כולל לבסוף גם ה-LDP), אושרה הרפורמה בפרלמנט ב-1994. כלומר, מדובר בתהליך "מלמעלה" שבו לחץ ציבורי שימש זרז, אך ההחלטה עצמה התקבלה דרך המערכת הפוליטית ולא באמצעות מנגנון ישיר כמו משאל עם.
יפן עברה לשיטה מעורבת לא מפצה שבה יש בחירות אישיות במחוזות לחלק מחברי הפרלמנט ובחירות ארציות למפלגות לחלק מחברי הפרלמנט.
מה השתנה?
שינוי השיטה הביא לשיפור מסוים באמון הציבורי, אך לא מהפכה. תחושת האחריותיות טובה יותר – אך עדיין מוגבלת.
שיטת הבחירות אינה רק מנגנון טכני – היא מערכת תמריצים.
הניסיון הבינלאומי מראה:
ניו זילנד ויפן בחרו לשנות את הכללים כדי לשנות את ההתנהגות.
הן לא פתרו את כל הבעיות – אבל הן המחישו עיקרון מרכזי:
כדי שנבחרי ציבור יהיו אחראים לציבור – צריך לעצב מערכת שבה הם באמת תלויים בו.
