במאמר קצר זה אנו מציגים את גישתנו (המפותחת בהרחבה במאמר אקדמי) לפיה הצעד הבא בתהליך החוקתי איננו לכונן חוקה, בפורמט זה או אחר, ואף לא לחוקק חוק יסוד חקיקה. לגישתנו, השאלה "איך מכוננים" חשובה לא רק למבחן התוצאה – מה יכוננו; אלא גם למבחן ההצדקה – מדוע ראוי יהיה לציית להסדרים שייקבעו. לכן, אנו טוענים, דרוש שהליך קביעת ה"איך" ייהנה גם הוא מלגיטימיות חוקתית מלאה. לכן אנו סבורים כי קודם לדיון בקביעת תוכנם של ההסדרים החוקתיים הרצויים למדינת ישראל, ואף קודם לדיון בשאלה מה תהיה צורתם או דרך קבלתם (חוקי יסוד, חוקה שלמה, וכדומה). אנו מציעים כי תחילה יש לעסוק בשאלה מקדמית, אך הכרחית: מי יחליט בשאלות בדבר צורתם ודרך קבלתם של ההסדרים החוקתיים, וכיצד תתקבל החלטה זו. אנו סבורים כי בעת הנוכחית לאור השחיקה המתמשכת בכנסת באשר לכיבוד נורמות הליכיות בחקיקת חוקי יסוד, יש להקפיא, בהסכמה משותפת, את הסמכות לחוקק חוקי יסוד ולשנותם, ולהבטיח שהפשרת ההקפאה תעשה באופן שיניב פריחה.
המודל שאנו מציעים לקביעת הסדרים בנוגע להליך החוקתי, הוא חקיקת חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי. חוק יסוד זה מטרתו היא להקדים ולאפשר את חקיקתו של חוק יסוד: ההליך החוקתי, אשר יקבע בתורו את ההליך בו יתקבלו הסדרים חוקתיים להבא. מטרתו של חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי המוצע על ידנו, היא להבטיח את קיומה של הסכמה רחבה בקביעת המנגנון לחקיקה חוקתית, כך שתוצריו של מנגנון זה ייהנו מלגיטימציה הן מראש והן בדיעבד.
העקרונות המנחים של הצעתנו הוא שקביעת כללי המשחק והפרוצדורות לחקיקה חוקתית צריכים להיעשות בכנסת, וליהנות מהסכמה רחבה, בין-גושית, שאינה משרתת רק צד כזה או אחר במפה הפוליטית והמפלגתית. לכן, חוק יסוד: ההליך החוקתי שייחקק בהתאם למנגנון שיקבע חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי לפי הצעתנו, ימלא חסר של ממש הקיים היום בחקיקה הישראלית, הנעדרת כל הסדרה מפורשת של דרכי כינון חוקה וחוקי יסוד. חקיקת חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי תאפשר למלא אחר הדרישות ההליכיות הראויות מבלי לעסוק בתכנים של ההסדרים החוקתיים המהותיים וההליכיים שייקבעו בהמשך.
ישראל מצויה כיום בעיצומו של משבר דמוקרטי. משבר זה בא לידי ביטוי הן במדדי דמוקרטיה בינלאומיים, הן בתפיסות הציבור לגבי מצב הדמוקרטיה. אף שיש הסכמה רחבה יחסית בדבר קיומו של המשבר, ישנן מחלוקות לגבי מאפייניו, הגורמים לו, והדרכים לפתרונו. ואף שגם אנו סבורים שישנם גורמים והיבטים שונים למשבר, אנו טוענים כי לפחות פן חשוב אחד במשבר, שטרם זכה בתשומת לב מספקת, קשור לניסיונה של הממשלה לקדם שינויים משטריים עמוקים בהליך כוחני וחד צדדי שאינו מתאים לעריכת שינויים חוקתיים משמעותיים. באופן רחב יותר, אנו טוענים שהמשבר המשטרי בו אנו מצויים כעת מבטא היחלשות בעוצמה הפנימית של נורמות שהיו מקובלות מקדמת דנא בנוגע לחקיקת נורמות יסודיות ובמידת המחויבות הפוליטית אליהן. נוכח המציאות המורכבת שאנו מצויים בה, אנו מציעים דרך קדימה המבוססת על "איפוס" הליכי קבלת נורמות חוקתיות והתנעה מחודשת של ההליכים מתוך העצמה של הכנסת ועמידה על תנאים של הסכמה רחבה ושיתוף פעולה חוצה מחנות; וזאת, שלא על דרך העמקת תפקידה של הרשות השופטת.
מטרתו של חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי שאנו מציעים, היא להניח את התשתית לחקיקה של חוק יסוד: ההליך החוקתי, תוך הבטחת הסכמה רחבה בקביעת המנגנון לחקיקה חוקתית, כך שתוצריו של מנגנון זה ייהנו מלגיטימציה הן מראש והן בדיעבד. העקרון המנחה של הצעתנו הוא שקביעת כללי המשחק והפרוצדורות לחקיקה חוקתית צריכים להיעשות בכנסת, וליהנות מהסכמה רחבה, בין-גושית, שאינה משרתת רק צד כזה או אחר במפה הפוליטית והמפלגתית. חוק יסוד: ההליך החוקתי שייחקק בהתאם למנגנון שיקבע חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי לפי הצעתנו, ימלא חסר של ממש הקיים היום בחקיקה הישראלית, הנעדרת כל הסדרה מפורשת של דרכי כינון חוקה וחוקי יסוד. על מנת לגבש את המנגנון לקביעת ההליך החוקתי, יש לפעול במשותף, מתוך המכנה המשותף הרחב. חקיקת חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי תאפשר למלא אחר דרישות אלה מבלי לעסוק בעת הנוכחית בתכנים של ההסדרים החוקתיים המהותיים וההליכיים שייקבעו בהמשך; מסיבה זו יש לקוות שהצעתנו תוכל לגייס תמיכה רחבה יחסית גם בעידן של קיטוב פוליטי חריף. ההצעה שלנו כוללת ניסוח שלם של חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי, הקובע מנגנון פריטטי לניסוח, בהסכמה רחבה, של חוק יסוד: ההליך החוקתי. החוק שאנו מציעים קובע הסדר להקפאה של חקיקה חוקתית לתקופת הפעילות של מנגנון זה (כלומר, עד לחקיקת חוק יסוד: ההליך החוקתי), וכולל מערך תמריצים שמטרתו לעודד את כל השחקנים להגיע להסכמות.
אנו עומדים על הצורך בהקפאת הליך החקיקה החוקתי עד שיוחלט באופן מודע ומוסכם על הדרך הראויה לאימוץ נורמות חוקתיות בישראל. לפיכך אנו מציעים גם הוראות מעבר, שיעמדו בתוקף בתקופה שבין חקיקתו של חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי ועד שההסדר שנקבע בו יבשיל לחקיקת חוק יסוד: ההליך החוקתי. לפי הסדר המעבר המוצע, חוקי היסוד הקיימים יעמדו בתוקפם בתקופת הביניים, ותוקפא כל חקיקה חוקתית נוספת, למעט במקרים חריגים ודחופים, שיחייבו הליך הסכמה מיוחד ותמיכת רוב של שני שלישים מחברי הכנסת. אנו מאמינים שמכלול התוכן של חוקי היסוד הקיימים נותן הרבה למחנות השונים בחברה הישראלית, במידה כזו שעשויה לאפשר לנציגיהם להסכים על אותה "הקפאת מצב", מתוך מטרה להתמקד במלאכת העיצוב של ההליך החוקתי הרצוי לישראל.
ניתן לאפיין בתמצית את תפיסתנו בנוגע למצב התחוקתיות בישראל באופן הבא:
על מנת שלא להקדים את המרכבה לפני הסוסים, כלומר, על מנת להסכים תחילה על כללי המשחק לקביעת הנורמות החוקתיות ורק אז אפשר, על בסיס כללי משחק אלה, לקבוע את ההסדרים המהותיים, אנו מציעים כי יחוקק חוק יסוד: ההליך החוקתי – אשר יסדיר את המנגנון שיהיה מוסכם על כל חלקי הבית לקביעת הסדרים חוקתיים לעתיד לבוא. לאחר שיחוקק חוק יסוד זה ניתן יהיה לחוקק את ההסדרים החוקתיים המהותיים שלא באמצעות פוליטיקה רגילה, אלא במסלול המכבד את אופיים המיוחד של ההסדרים החוקתיים, כפי שייקבע.
אלא שגם חוק יסוד: ההליך החוקתי צריך בעצמו להתקבל בהליך מיוחד, כדי להבטיח שאין לאף צד שליטה על עיצוב ההליך. לפיכך אנו מציעים לאמץ לאלתר את חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי שאת נוסחו המוצע נציג להלן. חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי קובע מנגנון פריטטי לניסוח, בהסכמה רחבה, של חוק יסוד: ההליך החוקתי. לאחר אימוץ חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי וכל עוד לא נחקק חוק יסוד: ההליך החוקתי, לא תעשה כל חקיקה חוקתית (אלא במקרים דחופים ברוב מיוחד). הוועדה לעיצוב ההליך החוקתי תניח בפני הכנסת הצעה שתהיה מוסכמת עליה, למנגנון לקביעת נורמות חוקתיות. ועדה זו תבחן את השאלות הבאות: האם יש לפעול לכינון חוקה? אם כן – כיצד? האם יש למנות אסיפה מכוננת? כיצד יש לאשר ולאשרר חוקה? לחילופין, האם יש להמשיך ולחוקק חוקי יסוד? באילו דרישות הליכיות? שאלות אלה ועוד מחייבות חשיבה יצירתית ומשותפת אשר צריכה להתבצע במסגרת הכנסת בהליך דיאלוגי המחויב להסכמות רחבות.
להלן תרשים הזרימה של המודל שאנו מציעים:
הנוסח המוצע של הצעת חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי, דברי הסבר לו, ונוסח נלווה של הצעת חוק הקובעת סדרי דיון מיוחדים לוועדה לעיצוב ההליך החוקתי, כמו גם דיון בביקורות מרכזיות למודל המוצע ומענים להן, מפותחים במאמרנו המלא.
המטרה המרכזית של הצעת חוק יסוד: עיצוב ההליך החוקתי, לפיה יותנע בכנסת, בהסכמה רחבה, הליך שיתופי של קביעת דרכי יצירת החוקה לישראל, וזאת תוך הקפאת החקיקה החוקתית הקיימת, היא לעורר מחדש את הדמיון המוסדי של השחקנים החוקתיים בישראל, בתקופה בה נדמה שהמהלך הבטוח ביותר הוא התקפדות והגנה על גבולות הגזרה. למרות שהיא נדמית רדיקאלית, ההצעה מבטאת למעשה כבוד הן לתכנים החוקתיים שכבר נוצרו בישראל ב-77 שנותיה, והן לתרבות הפוליטית ולנורמות המוסדיות שהשתרשו סביבם לאורך השנים. ההצעה רגישה לביקורת של רבים – להבנתנו, ממחנות אידיאולוגיים מגוונים – על כך שבהעדר הליך מוסכם לחקיקה חוקתית, נעשה בה לעתים שימוש אשר סוטה מן ההיגיון החוקתי ואשר מקבע הסדרים מבלי לתבוע הסכמה רחבה אודותם ומבלי להבטיח שתכנם נועד "לטובת כל תושביה" של המדינה, כלשון הכרזת המדינה. בעיקר, היא מציעה להעז ולהסתכל קדימה מתוך נכונות ליצור כלים חוקתיים טובים יותר עבור העתיד, ולחדול, ולו במעט, מהמשך המלחמות על העבר. אנו תקווה שתרגיל מחשבתי זה בניסוח חקיקתי יהיה פתח לשיחה מעשית על צעדי היציאה מן המשבר המשטרי בו ישראל מצויה.
Facebook Comments תגובות