צ’ילה, רפובליקה עם היסטוריה סוערת של דיקטטורה צבאית וקיטוב פוליטי, צועדת במהלך שלושת השנים האחרונות בנתיב חוקתי מפותל, בחיפוש אחר חוזה מדיני וכלכלי חדש – חוקה שתחליף את זו שהוטלה על ידי הדיקטטורה של פינושה ב-1980.

תוצאה חד משמעית של משאל עם

הפגנות פרצו בשנת 2019, כאשר אחד מכל חמישה מתושבי הבירה, סנטיאגו, יצא לרחובות בדרישה לפיטורי הנשיא מהמרכז-ימין, סבסטיאן פיניירה. הניצוץ שהדליק את האש היה עלייה של 5% בתעריפי התחבורה הציבורית, שהעיר אלפים להפגין על יוקר המחיה, ההפרטה, שערוריית הקנוניה התאגידית להעלאת מחירים מלאכותית ואי שוויון חברתי בחלוקת רווחי המדינה.

אחת הדרישות המרכזיות של ההפגנות, שנמשכו חודשים ושיתקו את המדינה, הייתה לחוקה חדשה.

 36 בני אדם נהרגו, אלפים נפצעו ואלפים נוספים נעצרו.

אירועים אלו אילצו את רוב המפלגות לחתום על הסכמה לקיום משאל עם לאומי בשנת 2020, שבו נשאלו הבוחרים אם הם רוצים ליצור חוקה חדשה. התוצאה הייתה חד משמעית: 78 אחוז אמרו שכן, אחוז ההצבעה עמד על רמת שיא של 51 אחוזי הצבעה. התושבים גם הצביעו בעד ועידה חוקתית שתיבחר בצורה דמוקרטית, כמנגנון לעריכת המסמך החדש, והשליכו את יומרות האליטה הפוליטית לשלוט בתהליך.

לצ’ילה יש חוקה מיושנת, שנוסחה על ידי חונטה אכזרית ב-1980 ואושרה במשאל עם שנוי במחלוקת. לכן באופן לא מפתיע, אזרחי האומה רצו שדרוג לחוקה חדשה והפקידו את הניסוח לנציגים שנבחרו ישירות לעשות את העבודה, לא פוליטיקאים מהקונגרס, כדי לנתק את חבל הטבור הקושר פוליטיקאים לאוליגרכים בעלי כלי שליטה.

הממשלה ערכה בחירות מיוחדות במאי 2021 לוועדה חוקתית (אסיפה מכוננת) בת 155 חברים. ההבנה הייתה שחברי פרלמנט פרטיים לא אמורים לנסח את החוקה החדשה – כפי שהיה בארצות הברית בשנת 1787 או לאחר מכן באיסלנד ב-2010.

מתקווה לחוסר אמון

בחירת חברי הוועידה החוקתית הושפעה מאוד מהנרטיבים שנוסחו במהלך המחאה החברתית של 2019: נגד אי שוויון כלכלי, בטחון חברתית לא מספק, שחיתות פוליטית והתעללות תאגידית. כתוצאה מכך, ובניגוד לבחירת גופים אחרים, כללי הבחירות של הוועדה אפשרו רשימות של מועמדים עצמאיות, שמירת מושבים לנציגי ילידים והבטיחה שוויון מגדרי קפדני – מה שהפיק ועדה נבחרת ששונה מהקונגרס (הרשות המחוקקת) במובנים רבים. 

60 אחוז מהמושבים הורכב מנציגי תנועות חברתיות 17 מושבים נשמרו לנציגי עשרת העמים הילדים המוכרים בצ’ילה. הנשיאה הראשונה של הוועדה הייתה אשת מאפוצ’ה, אליסה לונקון. זו הייתה אבן דרך סמלית משמעותית ביותר, מכיוון שהיא סימנה את הפעם הראשונה שבה אדם יליד, גבר או אישה, עמד בראש אחד הגופים המוסדיים הגבוהים ביותר במדינה לייצוג פוליטי. תפקידי יושבי הראש של תתי הוועדה ניתנו רק בידי נשים, מלוות בגבר כסגן, במטרה לשמור על שוויון מגדרי.

מפלגות מקואליציית הימין והשמאל ששלטו במדינה מאז חזרתה לדמוקרטיה ב-1990 לא הצליחו בבחירות אלו להכניס מועמדים לוועדה, בעוד שרשימת מועמדים עצמאיים בשם “המרחב הציבורי” (ESPACIO PÚBLICO) הצליחה מאוד. “המרחב” הוא מרכז לימודי אוטודידקטי של אנשי מקצוע לבניית מודלים לחברה מכילה, שקופה ודמוקרטית, להשגת פיתוח בר קיימא, שיפור עיצוב ויישום מדיניות ציבורית, ופיתוח דיון ציבורי בסטנדרטים מתודולוגיים חדשניים, מעורבות אזרחים והשפעה על רשויות ומקבלי החלטות.

חלק נוסף בוועדה כלל כמות ניכרת של פעילים רדיקליים ועממיים מתנועות חברתיות מגוונות.

על פי סקר מוקדם היו הרגשות של תקווה גדולה לתפקוד חברי הוועדה במהלך ששת החודשים הראשונים לעבודתה, בשל הרכבה הלא אליטיסטי, ואמון שיש בה ייצוג טוב של החברה הצ’יליאנית, יותר מאשר גופים נבחרים אחרים.

עם זאת, המגוון של הגוף “האסיפה המכוננת” גם הציב אתגרים מורכבים. כמה מהועדות הפנימיות הורכבו מרוב של בעלי דעות רדיקליות, שהעלו הצעות אקסטרווגנטיות, שנויות במחלוקת ומרחיקות לכת, שאושרו בוועדות הפנימיות. כמו הכרה בזכות לאי ציות אזרחי, קביעת אישור חובה מראש על קהילות מקומיות וילידים של כל פעילות כלכלית הקרובה למקום מגוריהן שעלולה לפגוע בטבע, ביטול מוסדות מדינה קיימים מבלי להציע חלופות. למרות שרוב הסעיפים הללו נדחו באסיפה המכוננת הכללית, הם עדיין יצרו תפיסה של ניתוק מדרישות האזרחים וחוסר יכולת לתת מענה שוויוני וצודק לבעיות חברתיות. בנוסף, שערוריות אישיות, התנהגויות לא אתיות וחוסר אמון עמוק בסמכות בקרב רוב חברי הועידה הפריעו לעבודתה.

כל הגורמים הללו יצרו דימוי של האסיפה המכוננת כקבוצה מרוכזת בעצמה, מודאגת יותר מהאובססיות שלה

מאשר בבעיות של העם הצ’יליאני. כפי שהחל להשתקף בסקרי מדגם החל ממרץ 2022 (באמצע העבודה על הטיוטה) שהראה שהרגשות החיוביים כלפי הוועדה, פינו את מקומם לרגשות שליליים של פחד וחוסר אמון. הפופולריות הראשונית של הגוף המנסח אינה פוטרת אותו מקיום קשר הדוק עם אזרחים, שתהיה להם את המילה האחרונה במשאל עם.

ההצעה של החוקה החדשה

הטיוטה כללה נושאים משמעותיים וחדשניים כמו –

• הטלת סנקציות נגד כל התנהלות המנוגדת לאינטרס החברתי, כגון קנוניה והתעללות, המשפיעות על תפקודו היעיל, ההוגן והנאמן של השוק.

• חובה לקדם יושרה ולמגר שחיתות, עם אמצעים למנוע, לחקור, להעמיד לדין ולהעניש פשעים כאלה.

שקיפות כעיקרון חוקתי מוביל והרחבת הגדרת המידע המונגש לציבור.

• ביזור כוח (הן פוליטי והן כלכלי) ממוסדות לאומיים לאזוריים ומקומיים.

• הפרטת זכויות המים ותעדוף שלהן לשימוש אנושי על פני שימוש תעשייתי.

• זכויות והכרה לעמים ילידים ושוויון בין נשים לגברים.

• הוספת צ’ילה לרשימת המדינות שיש להן מנגנונים להשתתפות אזרחית ישירה, לרבות באמצעות יוזמות עממיות לביטול חוק או לרפורמה בחוקה, ומנגנונים דיגיטליים למשאלי עם, דרוג חוקים לקידום בקונגרס והתייעצויות עם התושבים ברמה הארצית והמוניציפאלית.

בסופו של תהליך האסיפה מכוננת אישרה חוקה חדשה, שהועלתה למשאל עם. שומרי הסטסוס קוו התעקשו כי יידרש רוב של שני שלישים מהאסיפה כדי שהטיוטה תוגש לאישור עממי, ככל הנראה בתקווה שרף כה גבוה יתברר כבלתי ניתן לחציה. עם זאת הרף באסיפה המכוננת עבר, אבל בספטמבר 2022 באופן בלתי צפוי 62 אחוזים מהמצביעים במשאל העם שהשתתפו בו כ-13 מיליון אזרחים, דחו ברוב מוחלט את החוקה החדשה (38% הצביעו בעד).

למרות הפופולריות של נושאים אלה בקרב רוב הצ’יליאנים, הסעיפים היו ארוכים מדי והאקסטרווגנטיים באופן קיצוני בהצעה הסופית, התישו מצביעים רבים והדאיגו את המגזר העסקי. לכך נוספה העובדה שהפיכת הוועדה לפוליטית נתפסה ככישלון בטיפול בגורמים מערכתיים ידועים, שהפריעו ליכולתם של שלושת נשיאי צ’ילה האחרונים להעביר רפורמות חקיקה נחוצות עבור פנסיה, בריאות, מיסוי ועוד.

הוועדה לאמנה החוקתית – כשלי האסיפה המכוננת

האסיפה המכוננת בצ’ילה עשתה דברים אחרת מהייעוד המקורי שלה.

בניגוד למה שציפו האזרחים, התפצלה האסיפה לסיעות פוליטיות, כאשר האגף השמאלי נהנה מיתרון מספרי. לאחר מכן, מתנגדי הימין לטיוטה המוסכמת טענו, כי היא מוטה באופן חלקי לטובת השמאל. נעשה מאמץ קטן מאוד על ידי רוב חברי הוועדה לעבוד עם החברים המתונים יותר של מפלגות הימין, תוך יצירת אקלים של עימות, שהרחיק את הבוחרים השמרנים.

התנהלות הוועדה תרמה רבות לחרוץ את גורלה לתבוסה של החוקה במשאל העם, בנוסף לכך שהניסוח הסופי נתפס כאמנה רדיקאלית, שמנסה להשיג יותר מדי על ידי הפקת טיוטה ארוכה, פרטנית וחודרנית יותר מהדרוש עם 388 סעיפים (לשם השוואה בחוקה דומה שנוסחה בוועדה באיסלנד נכתבו 114 סעיפים).

שלושה גורמים נוספים שתרמו לדחיית החוקה

ראשית, הכלכלה התדרדרה באופן משמעותי עד למשאל העם, עם עלייה חדה באינפלציה והפחתה משמעותית בהכנסה הפנויה.

שנית, התכנון של המערכת הפוליטית החדשה יצר את הספקות הגדולים ביותר. בוועדה לא הצליחו לשמור על כללי יסוד לחיזוק המערכת הפוליטית התשושה של צ’ילה. הם החליטו לשנות מושגים כמו “מפלגות פוליטיות” ל”ארגונים פוליטיים” וגיבשו מבנה לא מאוזן למבנה הקונגרס בין הפרלמנט והסנאט. מה שיצר הצעה שמצד אחד אפשרה ייצוג הולם יותר למיעוטים אך מצד שני הייתה מפצלת עוד יותר את המערכת הפוליטית, מעניקה סמכויות כוח עודף לנשיא ומבזרת את הסנאט ללשכות אזוריות. למרות שבדיונים מוקדמים עלה הצורך בשינוי למערכת חצי נשיאותית, טיוטת החוקה הסופית שמרה על כוח הרשות המבצעת (שבראשה הנשיא) בעיקר סביב חלוקת הסמכויות ולשליטה בדיוני חירום בפרלמנט.

שלישית, ההצבעה הייתה וולונטרית במשך יותר מעשור אך הייתה חובה במשאל העם. זה הוביל לעלייה בלתי צפויה של 60% באחוז ההצבעה, כאשר רוב המצביעים החדשים סימנו את אופציית הדחייה.

התערבות פוליטית

לאורך התהליך, קבוצות ימין ותקשורת שמרנית בצ’ילה הובילו קמפיין שלילי עצום ובעל משאבים כלכלים, שהפיץ מידע מוטעה על הצעת החוקה והחברים המנסחים אותה.

הייתה גם התערבות משמעותית בקמפיין לתמיכה בחוקה על ידי הנשיא, גבריאל בוריק, והתנועה “מחאת הסטודנטים” שהזניקה אותו לנשיאות.

הנשיא וממשלת צ’ילה הגיבו לתבוסתם במשאל העם והכריזו שרצון הבוחרים יכובד כמובן, אבל יהיה צורך לעשות ניסיון נוסף לכבד את רצונם של 78% מהמצביעים במשאל העם של 2020 לקבל חוקה חדשה. לפיכך, צ’ילה תצטרך לחזור לנקודת ההתחלה.

זו הפעם הראשונה בצ’ילה שמשבר פוליטי וחברתי הוביל לניסיון לשינוי חוקתי ולא הפיכה בכוח צבאי. בעולם שבו הדמוקרטיה מאותגרת יותר ויותר, הרעיון שהפתרון לבעיות דמוקרטיות הוא חיזוק הדמוקרטיה עשוי להיות מפתח לעתיד.

הנשיא בוריק, הכריז בפברואר 2023 על פתיחת תהליך נוסף לניסוח חוקה חדשה ולאישורה במשאל עם, אבל לעת עתה הצ’יליאנים יצטרכו להמשיך לחיות עם גרסת 1980 שמקורה בדיקטטורה.

מרחק סביר

פרופ’ ג’ון אלסטר מאוניברסיטת קולומביה, אחד המומחים המובילים בעולם לענייני חוקה, טוען:

“בניגוד לדעה המסורתית, חוקות נכתבות רק לעתים רחוקות ברגעים רגועים ומרהיבים. במקום זאת, הן נוטות להיכתב בתקופות של אי שקט חברתי, ברגעים מורכבים, מעוררי רגשות עזים ולעיתים קרובות גם אלימים”

במאמר אחר אלסטר מתאר את המכשולים בדרך לרפורמה חוקתית לגיטימית כ”בעלי הגישה למשאבי טבע, להטיית מערכת הבחירות, לשיטות בנקאות לא תקינות ולפוליטיקאים מושחתים” – מה שנשמע די דומה למה שקרה לצ’ילה.

לסיכום, אם רוצים לכתוב חוקה בהסכמה אזרחית רחבה – מפלגות וקבוצות אינטרסים כדאי שיישארו במרחק סביר מהאסיפה המכוננת.

|אורלי כהן ~ רכזת צוות תקשורת